张掖法院多元化解决纠纷的做法与建议

　　多元化解决纠纷是充分利用社会力量化解社会矛盾的好方法，为解决各种争议提供了广阔的平台，也为解决法院案多人少问题走出了一条新的路子，应当认真研究和大力施行。

    一、运用“一庭三所”模式解决矛盾纠纷的做法

　　（一）“一庭三所”的概念

　　“一庭三所”是指基层人民法庭、乡镇派出所、乡镇司法所、乡镇法律服务所。“一庭三所”联动调处矛盾纠纷机制，是指在乡镇党委的领导、监督和协调下，由乡镇综治办具体负责，联系、协调并组织“一庭三所”协作配合，对婚姻家庭、赡养、扶养、土地承包经营权流转以及村、社区、邻里关系等纠纷及时调解处理。

　　（二）“一庭三所”的职责

　　在乡镇综治办的牵头下，法庭在履行自身职能的同时，积极协调、配合派出所、司法所处理矛盾纠纷，引导法律服务所对矛盾纠纷进行调处，同时，对村、社区的调解组织开展指导和培训，增强各级调解组织化解矛盾纠纷的能力；派出所在处理人身、财产损害赔偿等纠纷时，及时赶赴事发现场，固定证据，同时与基层法庭联系，通过协作、配合，在最短的时间内化解矛盾纠纷，省去以往在程序上花费的时间；司法所充分发挥人民调解的作用，对于一般性民商事纠纷，组织乡镇职能部门和村、社区调解组织进行处理，尽量不引起诉讼，减轻当事人诉累。

　　（三）“一庭三所”的运行模式

　　一是法庭处理人身损害纠纷时提前介入。派出所在处理因浇水、相邻关系等日常事务引发的人身、财产损害纠纷时，及时告知法庭，共同参与处理，使派出所的现场案情调查与法官的现场释法相结合，促使纠纷尽快解决。二是法庭处理涉农纠纷时与司法所联合办公。如对土地承包经营权流转等涉农纠纷，法庭与司法所组织当事人在法庭或村委会，通过宣讲法律法规进行疏导，指导当事人选择简便、快捷的方式解决纠纷，尽量不进入诉讼程序，不引起矛盾进一步发展或升级。三是法庭处理制种等涉及农户较多的案件时，与乡镇、村调委会共同解决。此类纠纷因基层干部十分了解和熟悉，及时与乡镇、村调委会联系，能清楚地了解纠纷产生的背景和原因，对查明矛盾症结帮助很大，对稳定农户情绪最为有效，所以，解决这种纠纷，与乡镇、村调委会联系，往往能够收到事半功倍的效果。四是法庭与法律服务所配合进行庭前调解。案件受理前后，代理案件的法律服务所人员与法官及时配合，在合法、自愿的原则下，共同调处纠纷，缩短办案时间，提高办案效率。五是坚持例会制度。为使“一庭三所”解决纠纷机制不断充实完善，乡镇党委规定，由乡镇党委综治办负责，每月组织“一庭三所”人员召开一次例会，对辖区矛盾纠纷调处情况进行通报，对存在问题进行分析梳理，对好的做法、经验进行总结交流，对重信重访问题制定调处方案，不断发扬成绩，改进不足，充实完善“一庭三所”解决纠纷联动机制。六是坚持回访制度。对已调处的重点矛盾纠纷，由主调单位适时回访，了解协议履行情况，及时做好思想工作，督促协议按时履行，防止问题迁延反复。

　　二、人民调解司法确认和法院委托调解的做法

　　根据最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，结合本地实际情况，制定《人民调解协议司法确认机制实施方案》和《法院委托人民调解组织调处民事纠纷工作试点方案》，经党委政法委研究讨论后，由党委办、政府办批转下发辖区实施，并在政府网站向全社会发布。

　　（一）人民调解协议司法确认机制

　　人民调解协议司法确认机制是指乡镇、村、社区人民调解委员会等调解组织，对当事人之间的矛盾纠纷经调解达成协议后，由当事人申请，经人民法院审查合法有效出具法律文书予以确认，赋予该调解协议以强制执行效力的一项制度。确认书送达后即发生法律效力，当事人必须履行，不能反悔，不能另行起诉，如果一方拒绝履行，另一方可以根据确认书直接申请人民法院强制执行，其执行程序与法院经诉讼审结的案件执行程序相同。《人民调解协议司法确认机制实施方案》从确认申请的提出与受理，确认案件的范围和类型，确认的方法和程序等诸多方面做了详尽规定。主要特点有三个。一是调解达成协议后，由当事人到法院立案庭或辖区法庭提出确认申请，由法庭审判人员就是否收案与确认当日给予答复，并告知领取确认书的具体时间。法官一般在受理后5个工作日内确认完毕。对协议内容不符合确认条件的，当事人可就原纠纷向人民法院提起诉讼。二是人民法院在执行调解协议确认书过程中发现其内容确有错误或不宜采取强制措施执行的，由法院决定撤销原确认书，并告知当事人向人民法院起诉，这种做法主要适用直接执行调解协议书没有法律规定的情形，以防止出现偏差。三是为了大力开展人民调解工作，方便群众解决争议，鼓励群众积极申请确认民事调解协议事宜，减少诉讼案件，我们规定申请确认的案件法院不收取任何费用。

　　（二）法院委托人民调解组织调处民事纠纷机制

　　法院委托人民调解组织调处民事纠纷机制是指人民法院将已经受理的民商事案件中的部分案件，委托人民调解组织进行调解，对于能够达成民事调解协议的案件，再由人民法院出具正式的调解书等法律文书，切实做到案结事了。《法院委托人民调解组织调处民事纠纷工作试点方案》主要从委托调处纠纷的范围和类型、选择和委托调解组织的确定、调解各方的衔接方法、委托调解的要求等方面做了详尽的规定。主要特点有五个。一是规定除适用特别程序、重大复杂等六类案件外的案件均可由民调组织进行调解。二是规定了委托调解各方相互间所遵守的具体操作程序。三是规定了委托调解的期限。受委托的调解组织应在20日内结案，不能调解成功的及时返回原委托法官，并全面说明缘由，人民调解组织的调解期限不计入审限。四是规定了委托调解的原则、要求、形式以及材料的格式等。五是规定了除按《诉讼费交纳办法》收取诉讼费外，法院按每调解成功一件案件给予民调组织或民调人员100元的经济补贴。

    三、建议设置庭前调解强制程序

　　（一）设置庭前调解强制程序之必要性

　　矛盾纠纷解决途径多元化具有浓厚的中国特色，应该大力倡导和长期坚持。根据我国现行调解机制在立法和实践中存在的问题，我们建议设置庭前强制调解程序，将调解程序与审判程序分离，在诉讼程序中确立调解的独立地位。庭前调解强制程序，就是在纠纷进入诉讼程序之前，应当将诉讼外的调解作为进入诉讼程序的必经程序，将调解制度设置在诉讼程序之外。但这并不排斥当事人合意解决纠纷。当事人在诉讼中具有和解的权利，这属于“诉内和解”范畴，将在下面专门叙述。另外需要澄清的是，庭前调解强制程序，只是程序上的强制，而非实体上的强制，因自愿协商是调解的基本原则。

　　（二）庭前调解强制程序制度之模式

　　人民调解制度作为诉外纠纷解决的一种方式，在促进人际关系的和谐，维护社会生活秩序方面发挥了积极的作用。庭前调解强制程序可在人民调解制度的基础上加以改造和完善，以确立我国的诉外调解机制。                                    

    1.诉外调解的机构和人员设置

    诉外调解的机构，可以在现有的人民调解组织的基础上，借鉴仲裁机构的模式设立调解委员会。调解委员会没有隶属和级别的区分。调解员从退休法官、律师和当地德高望重的居民中选任，在职法官、仲裁员和人民陪审员不得担任调解员。调解员名册备存于调解委员会，由当事人从名册中随机抽选调解员。

    2.诉外调解的运行

    法律应当将婚姻、继承、邻里关系、劳务、雇佣等纠纷作为诉外调解的案件，设置庭前调解强制程序，在调解委员会不能达成调解协议时，应由调解委员会出具调解终结书，当事人在向法院起诉此类案件时出具调解委员会的调解终结书后，法院方可受理而进入诉讼程序。另外，调解委员会还可因当事人的申请，受理上述案件之外的纠纷。

　　调解委员会受理纠纷应由当事人一方向调解委员会提出申请，另一方同意时才能进行调解。调解可由一名调解员担任独任调解员主持调解，也可由三名以上的单数调解员组成调解庭进行调解。调解委员会受理纠纷后，由当事人从调解员名册中随机抽选调解员。独任调解员由双方共同选任。首席调解员和独任调解员在调解过程中可以提出参考意见，供当事人调解时参考。调解应当在20日内终结，期满不能达成协议的，由调解委员会出具调解终结书，并告知当事人向法院起诉。经调解委员会调解达成调解协议的，调解协议自当事人在调解笔录上签字后生效，调解生效后，可由当事人申请人民法院对调解协议的效力进行确认，人民法院对调解协议审查后，认为没有违反法律规定的，可以做出确认判决。法院制作的确认判决书具有法律强制效力，但当事人不得对确认判决提起上诉，对已调解的事项经确认判决后亦不得再行提起诉讼。但若当事人发现调解协议确有无效或可撤消的原因时，可通过再审程序加以救济。调解协议当事人应主动履行义务，履行期满后不履行时，另一方可以确认判决书和调解协议为执行依据申请法院强制执行。

　　3.诉外调解的原则

　　诉外调解应以自愿、不违反法律为原则。现行民事诉讼法规定的诉讼调解原则有三条，即自愿原则，事实清楚、分清是非原则，合法原则。由于诉外调解不是诉讼程序，调解员不可能也没有必要对纠纷的事实调查的清清楚楚。另外诉外调解是在当事人自愿的基础上达成的合议，其本身也应包括对某些难以查清的事实、含糊不清的责任进行互谅互让的调和以达到定纷止争之目的。所以诉外调解不应当以“事实清楚、分清是非”为原则，“事实清楚、分清是非”应该是判决的前提条件。因此若调解协议出于当事人之自愿，且不违反法律中的强制性规定，不损害他人利益和社会公共利益，调解协议即成立，而不必将“事实清楚，分清是非”作为调解原则。

　　四、建议设置诉讼和解程序

　　诉讼和解程序设置后，现行的诉讼调解模式即被废除。人民法院受理案件后，审判人员在诉讼程序中不再对案件进行调解。对于当事人在诉讼中达成的和解合意，则以诉讼和解制度代之。诉讼和解是指在民事诉讼中，当事人就民事争议自愿让步，达成协议，以解决纠纷的活动。我国民事诉讼法也规定了诉讼和解制度。《民事诉讼法》第51条规定：“双方当事人可以自行和解。”第211条规定：“在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。一方当事人不履行和解协议的，人民法院可以根据对方当事人的申请，恢复对原生效法律文书的执行。”但目前我国的诉讼和解制度的设计是在当事人之间进行的，能否达成和解协议完全由当事人进行协商，法院不参与和解过程。而且当事人和解不具有独立的制度特征，当事人双方达成和解只能导致原告撤回起诉或执行申请，和解协议不具有法律上的强制力。

　　为了解决目前我国和解制度上的缺陷，应当对法院诉讼和解制度加以完善。一是实行和解法官与审判法官的分离。和解机构设置于立案庭，由法官和人民陪审员一起负责案件的和解工作。由于人民陪审员大都生活在基层，对民间生活非常熟悉，由他们参与和解，可以更好地发挥和解的作用。在案件的审理过程中，如果当事人申请和解，或者审判法官根据案件具体情况认为当事人之间可以达成和解协议的，可依职权将案件移送立案庭进行和解。在和解过程中，由于和解法官不是案件的最终审理法官，因此当事人不会因受到和解法官的威胁而违心接受和解。但在和解中，和解法官应积极发挥主动作用，对双方当事人进行劝说，并对其诉讼请求做出评价，指出各自在诉讼中的有利之处和存在的诉讼风险，积极促成当事人达成和解。达成和解协议的，制作和解书结束诉讼；不能达成和解协议的，移送到审判庭进行审判，并由审判法官以判决的形式结束诉讼。二是要赋予和解与判决同样的效力。通过和解能结束诉讼的，确认当事人在审理阶段达成的和解协议，法官作出“合意判决”，赋予其强制执行力，且不得上诉。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：高新房　审稿：杨学诗