关于审查非诉行政案件相关问题的思考

　　非诉行政执行，是指人民法院根据《行政诉讼法》的规定，依行政机关或者权利人的申请，对未经诉讼审查而已生效的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。根据《行政诉讼法》的立法精神，我国非诉行政执行工作形成了“以申请法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为补充”的格局。最高人民法院于２０００年３月１０日发布实施了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》），但由于《行政诉讼法》及《解释》对非诉行政执行案件程序操作方面没有作出具体规定，所以在司法实践中对于非诉行政执行案件审查的申请期限、审查方式等方面均存在理解分歧，操作方式各异的现象。近几年（2005年—2008年）来我市两级人民法院共受理非诉行政执行案件904件，其中涉及土地、林业、环境保护、劳动和社会保障、计划生育、质量监督、食品药品安全、城市规划及工商、卫生等部门，执结率均为80%左右，执结标的3933.98万元，切实履行了人民法院支持、监督行政机关依法行政，确保国家的公共利益不受侵害，为我市的经济建设作出了应有的贡献。通过近年来我市两级法院受理、审查此类案件中显现出的问题，结合法律规定，浅抒个人对非诉行政执行案件进入司法审查阶段运行及操作方式的一点思考和认识。

　　一、 行政机关申请执行的期限审查

　　《解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院执行其具体行政行为的，应当自被执行人的法定期限届满之日其180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。而《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，《行政复议法》、《行政诉讼法》也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，有的行政机关认为，只要具体行政行为作出并送达后，即使申请复议和起诉期限未满，也可以立即申请人民法院执行，因为即使行政管理相对人申请复议或起诉了，也不停止对具体行政行为的执行。还有的行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过15日当事人未起诉即可申请人民法院强制执行。人民法院在审查中对此理解也有分歧。我个人认为，《解释》第八十八条的规定，实质上是对具体行政行为是否生效作出了界定。行政相对人对行政机关作出的行政行为，在法定的起诉期限及复议期限内，应当视为该行政行为尚未生效。《解释》第八十六条的规定列举了人民法院受理行政机关申请执行的法定要件，其中第一款（二）项的内容是“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”，据此，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。因为在法定的申请复议或起诉的期限内，当事人依法行使了申请复议权或诉权，那么，不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。否则，人民法院受理后，经审查作出准予执行的裁定 ，无疑剥夺了相对人的诉权。

　　二、非诉行政执行案件的内容审查

　　《解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。在实践中对合法性审查的内容理解不一。有人认为，由于行政管理相对人在法定期限不申请复议，就放弃了行政救济权；又不起诉，也放弃了请求司法救济权，具体行政行为已经发生了强制执行效力。因此，人民法院最多只对申请执行的具体行政行为进行程序性审查，而不应对具体行政行为实体性审查。理由是：将已经生效的具体行政行为依法申请人民法院强制执行，体现了合法有效的具体行政行为必须得到贯彻执行这一《行政诉讼法》的立法本意。人民法院肩负着维护和监督行政机关依法行使行政权的职责，而不是行政机关的执行机构，所以法院对具体行政行为的程序和实体两方面都必须进行合法性审查。经审查认为，具体行政行为存在程序性或实体性上的不合法，都应当作出不准予强制执行的裁定。针对非诉行政执行案件，所谓程序审查，也即《解释》第八十六、八十七条规定的内容，符合上述规定，既是进行了程序审查。而实体审查却涉及到了申请执行的具体行政行为本身是否合法的内容 ，主要应当审查该行政行为认定的违法事实有无依据，作出的具体行政行为，有无遵循法定程序的要求，例如，告知申辩、要求组织听证，以及送达等。实践中容易混淆的概念主要是没能正确区分行政程序和司法程序中关于实体和程序的关系。如上所述，告知等行政程序，在进入司法审查阶段便成为司法审查的实体内容，因此，非诉行政案件的审查，必然要对程序和实体进行审查，才能保证具体行政行为的内容得以实现，真正履行监督、支持行政机关依法行政的法定职责。

　　三、非诉行政行为可否先予执行

　　随着《行政复议法》的实施，行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限，待复议期满后当事人既未申请复议或起诉、又不履行义务的，再申请人民法院强制执行。但有的行政机关认为两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以起诉、上诉，等整个程序完毕进入执行程序后，被执行人早已人去楼空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。在实践中确实有一些行政管理相对人钻法律空子，与行政机关玩时间上的游戏，弄得行政机关无计可施。因此，有的行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《解释》第九十四条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定准予执行。显而易见，这种做法是错误的。理由是：

　　（一）非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《解释》第九十四条明确规定了提起行政诉讼是先予执行的前提，先予执行必须是在诉讼过程中，但不一定产生先予执行的法律后果。故非诉行政行为不适用该条款，因为行政诉讼的提起完全取决于行政管理相对人。参照《民事诉讼法》及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据,所以非诉行政行为的先予执行无法可依。

　　（二）《解释》第八十六条规定，行政机关根据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。何为生效？即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政管理相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政管理相对人的人身权、财产权。

　　（三）先予执行等于人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政管理相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人存在逃避执行的可能，所以申请人民法院先予执行。人民法院经审查符合《解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施；若行政机关坚持申请先予执行，人民法院依据《解释》第九十五条第（三）项规定，应当裁定不准予执行。

　　四、非诉行政执行案件引入听证制度的思考

　　非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过较为严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，生效的裁决具有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行程序，不需再进行审查。而对于非诉行政执行案件，申请执行的行政行为尚需确认其效力，有待法院的进一步审查。因此，受理非诉行政执行案件类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为经历了与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。 非诉行政执行案件准予强制执行的裁定，主要是在通过书面方式审查申请执行的行政行为的合法性后作出的，但缺乏必要的程序保障，往往仅凭申请人一家之言即下裁定，这样做是没有认识到非诉行政执行案件的特殊性，降低了裁定的稳定性。为了规范非诉行政案件的执行和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性，在审查非诉行政执行案件时运用听证制度，既有效地保护行政管理相对人的合法权益，又有效地消除和缓解被申请人的对立情绪。

　　听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。《解释》第九十三条规定,行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，人民法院组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查。《解释》没有对审查的程序和方式作出规定。在实践中,法院大多是遵循传统的职权主义执行模式，对行政机关申请执行的具体行政行为只作书面审查，审查的理由不对外公布。这种“暗箱操作”的审查方式存在的最大问题是，由于没有当事人的参与和监督，人民法院往往迫于行政机关实际或习惯上的压力,使审查流于形式。因此,应当引入听证程序以公开法院的审查过程。

　　听证程序在我国《行政处罚法》规定听证程序之后，现已逐步引入司法程序，如申诉立案审查、执行异议审查等。不久前，最高人民法院又要求办理国家赔偿案件也要采取听证的审理方式。进而为非诉行政执行案件引入听证制度提供了参考依据。在司法实践中应当把握以下几点：

　　（一）要合理确定听证范围。并非所有的非诉行政执行案件都要进行听证，否则不利于提高司法效率。确定听证的范围必须遵循个人利益与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。就是在有可能严重侵害个人利益和在成本不大于综合效益的情形和前提下适用听证程序，而没有必要遍及所有的行政行为。具体界定听证审查的范围时，可以参照《行政处罚法》确定行政听证的标准，就是按照行政行为的性质和对当事人利益的减损程度，采用概括列举和排除的方式对听证范围加以统一规定。

　　（二）听证应贯彻简便、易行、公开、公平、公正的原则，不能生搬硬套审判的庭审程序。首先由行政机关就其具体行政行为的合法性提供事实依据和法律依据，然后由被执行人对行政机关的举证进行答辩，发表看法，由法院确认具体行政行为认定的事实是否充分，适用的法律是否正确，处理、处罚是否恰当，程序是否合法，最后作出是否予以执行的裁定。

　　综上，行政非诉执行程序是保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯，维护、监督和支持行政机关依法行政，确保国家公共权力不受损害的重要司法程序。人民法院审查此类案件必须严格遵循《行政诉讼法》及《解释》的相关规定，结合审判实践，认真思考和探索完善审查非诉行政执行案件机制，确保正确履行行政审判职能。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗