关于推进法制建设切实保障民生的若干思考

　　党的十七大明确指出：“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，体现了科学发展观的基本要求和我们党立党为公，执政为民的根本宗旨。民生一词，最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。这里的民，就是百姓的意思。而《辞海》中对于民生的解释是“人民的生计”，语境中显然渗透着一种大众情怀。所谓民生，就是人的全部生存权和普遍发展权。目前，人们普遍把就业、教育、分配、社保、稳定作为民生问题的重中之重。要切实保障民生，实现人的全部生存权和普遍发展权必须具备两个基本要素，一是社会生产力较大发展，物质比较充足，社会服务产品比较丰富；二是法律保障体系比较完善，形成公平公正的价值取向和良好的社会秩序。两者缺一不可。认真考察我国现阶段民生保障方面存在的问题，我们感到，在物质生活条件普遍得到较大改善并处于稳定提高的状态之下，民生保障的着力点应当放在涉及民生保障方面的法律法规制度建设上，只有这样，才能使民生保障问题得到稳定、可靠、有效地解决。

　　一、法制建设对保障民生的重要意义和作用

　　生存和发展是每个人的第一选择，每个人都参与政治、经济、文化、社会生活，应对上学、就业、分配、医疗等社会关系，处理家庭、婚姻、生产、生活等矛盾问题，而一切社会活动，都要依据法律来规范；一切社会关系，都要依靠法律来调整；绝大部分矛盾纠纷，都要运用法律知识或法律手段来解决。因此，推进法制建设对保障民生具有十分重要的作用。

　　（一）完善的法律体系是保障民生的根本。如前所述，法律与每个人的社会生产生活息息相关，人们的一切活动都要依靠法律要规范、调整和约束，离开了法律，则使民生陷入不稳定、不安全的状态。没有完善的法律体系，则使民生保障陷入不充分、不确定、不规则的境地。法是党的方针政策的具体化、法律化，体现的是国家意志，其最大的特点是具有强制性、规范性和稳定性，不可能朝令夕改。法律规范的这些基本特点，为确保人民群众生产生活稳定有序提供了有力保障，如土地承包关系30年不变、土地可以有偿转让等问题，虽然政策在先，但相当一部分人仍在观望，害怕政策变化而对土地不进行过多投入，《土地承包法》的出台，才使他们吃下了“定心丸”。法具有规范性的特征，通过规定在各项活动中的权利、义务、责任，调整人民的行为，保障人民的合法权益。法还具有预测性和评价性的作用，通过衡量、判断人们的行为，达到指引人们行为的效果。而法的强制性的特点，则使法借助通过国家强制力得到全面遵守和执行，达到维持正常秩序的目的。由此可见，制定法律是保障民生的根本所在，建立完备的法律体系势在必行。

　　（二）依法行政是保障民生的关键。政府是社会公共权力的行使者，通过发挥其经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，来改善、保障民生。而公共权力具有连续性、主动性、及时性、灵活性等特点，对一个国家的经济建设、社会发展以及公民合法权益的影响最大。政府只有依法行政，才能正确处理好经济社会发展中出现的各种矛盾问题，协调好各种利益主体之间的相互关系，顺应人民群众的愿望和要求，保障人民群众的各项权利。如果政府不依法行政，则使相对人无法及时预测其行为的后果，无法理性地安排他们的生活，导致社会生活陷入无序状态，使立法的成果束之高阁，司法机关的救济监督疲于奔命，依法治国的基本方略难以全面落实。“山西黑砖窑事件”、“三鹿奶粉事件”的发生，原因是多方面的，但根本原因就在于有法不依，执法不严，暴露出政府在行政管理中的制度缺陷。由此可见，依法行政，是依法治国的核心，是保障民生的关键。

　　（三）公正司法是保障民生的基石。司法最根本的功能就是对受到侵害的权利进行救济，对受到破坏的秩序进行修复，从而维护全社会的公平、正义、有序。司法活动与民生问题息息相关，司法活动通过解决各类纠纷案件，打击刑事犯罪，维护社会稳定；调节经济关系，保障经济发展；化解各种矛盾，促进社会和谐；制裁违法行为，保护合法权益，为在全社会实现公平正义发挥着重要的推动作用。司法是维护社会公平正义的最后一道屏障，诉讼双方激烈对抗的特性和一方当事人败诉的结果，必然要求司法审判权的运用必须审慎、司法裁判的程序必须合法、司法裁判的结果必须公平正义。司法不公，影响的不仅是当事人的权益，更大的危害在于人民对法律散失信仰，正如哲学家培根所言：“一个不公的判决比一次不公的举动为祸尤烈，因为一次不公的举动好比破坏了水流，而一个不公的判决则把水源破坏了”。因此，司法必须以公平正义为追求目标和价值取向。随着经济社会的快速发展，社会利益格局的多元化，各种社会矛盾相互交织，冲突加剧，大量复杂疑难的纠纷进入法院，且呈现出逐年上升的势头，人民法院应接不暇。据统计，全国法院每年审理各类案件800多万件，涉案当事人有2000万左右。每个案件，都影响当事人的生活安宁；每个案件得不到公正解决，都将造成当事人上诉、申诉、上访；每个纠纷得不到妥善化解，都将可能激化矛盾。因此，公正司法是保障民生的基石。

　　（四）守法用法是保障民生的基本要求和条件。法的终极关怀就是保障民生民权，法与每个公民的生活密切联系，每个人都在自觉或不自觉当中受到法的保护，享受法的关怀。法得到遵守，就保证了社会生活的有序；违反法律，又必然受到它的惩罚。同时，法明确规定了人民在各种社会关系中享有的权利和承担的义务，当权利受到侵犯时，法律将依职权或公民的诉请作出判断，责令侵权人承担责任，从而使公民的各项权益得到保护。因此，遵守法律，是保证公民自身安全的主要条件，运用法律，是实现公民自身权益的基本途径。

　　二、当前民生保障方面存在的突出问题及主要原因

　　随着我国改革开放的进一步深入，各种利益主体之间的矛盾日益凸显，涉及民生保障的各种问题也集中表现出来，主要是：劳动力大量剩余，就业不充分，失业人员较多；区域之间、城乡之间、行业之间收入差别大，分配不公的问题突出；医疗资源分布不平衡，看病难、看病贵的问题在农村仍然存在，医疗安全事故时有发生；教育资源分配不合理、受教育机会不平等、高等教育收费标准较高的问题普遍存在；住房价格大幅上升，享受住房福利政策的机会不公平，配套的措施没有跟进；社会福利、社会保险覆盖面窄，孤、寡、鳏、独及残疾人、低收入群体的社会保障水平低；农民工的合法权益得不到充分保障，行政执法部门在土地征用、房屋拆迁等执法过程中侵害相对人利益的问题经常发生；一部分群众的合法权益收到侵害后，不能及时得到司法救济和保护；一些群众自身或群体利益受到侵害后不依法寻求司法保护，而是采取过激甚至违法行为进行对抗，引发社会不稳定因素。

　　出现上述问题的原因固然是多方面的，有经济的、历史的、文化的等方面的因素，但其中一个不容忽视的因素，就是法制建设的进程还不完全适应形势发展的要求，主要表现在：1、依法管理国家各项事务的意识不强，相当一部分行政机关仍然固守行政管理模式，不重视也不善于依法运用法律手段管理社会事务。2、涉及民生保障的法律、法规、规章、制度不健全不完善，一些涉及民生保障的政策没有及时上升为法律加以规范、固定，造成了执法的随意性、不稳定性、不连续性。3、依法行政的总体水平还不高，运用行政权管制的倾向比较严重，向法治政府转变的步伐缓慢。4、司法不公、效率不高、执行不力的问题不同程度存在，使一些受害人的合法权益得不到及时救济和保护。5、群众的法律意识和法律素质不高，法治观念淡薄，相当一部分群众不能运用法律武器保护自己的合法权益。

　　三、进一步推进法制建设的对策和思考

　　（一）以关注民生为出发点，建立完善法律体系。法的关怀遍及政治、经济、文化、社会生活的各个领域，凡是关系到国计民生的问题，都应当以法律的形式固定下来。然而，法律不可能预先规范社会发展中出现的所有问题，通常情况下，只有出现了新的事物、新的情况，我们才开始从法律和制度层面上去寻找规范和调整的办法。当前，我国正处在社会转型期，各种社会矛盾大量凸显，各种新事物、新情况不断出现，许多解决民生问题的政策和制度亟待完善，上升为国家法律；一些已经出台的法律还出现空白和缺位，亟待修改、补充、完善。缺失了法律规范，就缺失了法律的保护，就将对人民的生产生活造成严重影响。因此，立法机关应当把人的生存权、发展权放在首要位置，始终密切关注人民群众的生产生活，把事关民生、加强权益保护的项目优先列入立法计划，如：农民社会保障法、残疾人社会保障法、农产品质量安全法、药品质量安全法、食品安全法、城市管理法、价格监督法等，应尽快制订出台；对一些已经惠及群众的政策和制度进行研究、补充、完善，并以法律的形势固定下来，如：合作医疗制度、住房公积金制度等，逐步建立完善社会主义法制体系。

　　（二）以服务民生为立足点，建设法治政府。建设法治政府，其核心是依法行政，宗旨就是执政为民。就是要强调以人为本，把服务民生做为政府工作的着眼点，以实现人的基本权利作为行政工作的出发点和落脚点，使政府行政权力的行使受制于法律，政府的一切活动都按照法定的权限和程序进行，依法解决经济社会发展中的各种利益矛盾。法律不再是政府手中舞动的权柄，而是制约政府的强权。各级政府要坚持问政于民、问计于民、问需于民，发扬民主，科学施政，逐步建立了解民情、反映民意、集中民智的决策机制，凡是关系国计民生、涉及人民群众切身利益的重要决策，均应通过媒体民意调查或举行座谈会、听证会、论证会等方式广泛听取意见；凡是涉及法律问题的，都应在政策出台前交给同级政府法制办举行合法性审查；凡是重大决策、重要建设项目安排和大额资金的使用，都必须经过集体讨论做出决策，使政府的各项决策顺应民心，符合法律，惠及群众。要转变政府职能，使政府职能从官本位、管理本位到公民本位、服务本位转变，从主要依靠行政手段转变到主要依靠法律手段管理经济、社会、文化事务。要加强对行政权力运行过程的监督，规范行政权力运行的程序，逐步缩小行政审批范围，减少行政审批环节，使行政执法活动公开透明、快捷高效。要特别警惕因利益驱动有法不依，执法不公的问题，坚决克服行政执法中地方保护主义和部门保护主义，杜绝以言代法、以权压法，做到有法必依，执法必严。

　　（三）以保障民生为落脚点，坚持公正司法。司法为民是司法工作的方针，坚持司法为民，就要始终把司法活动的着眼点放在保障民生上。首先，要平等保护各种主体的合法权益，妥善化解各类矛盾纠纷，始终坚持以事实为依据，以法律为准绳的司法原则，不偏不倚，不枉不纵地处理各类案件，始终保持中立平等，公正司法，努力追求定分止争、案结事了的效果，使人民群众的合法权益得到维护。其次，要畅通诉求渠道，最大限度地满足人民群众的诉求，加大司法救助力度，保护弱势群体利益，使经济困难的群众能打得起、打得赢官司。再次，采取各种便民利民措施，体现司法人文关怀，简化办案程序、坚持就地办案，加大执行力度，做好涉诉信访工作，构建多元化解决矛盾纠纷机制，维护好、保护好、实现好人民群众的合法权益。

　　（四）以保护民生权益为切入点，提高公民法律素质。守法用法必先知法懂法，事实上，因为不知法不懂法而违法犯罪的事例在我们身边屡见不鲜，近几年来，因维护自身经济利益或人身权益而引发的群体性事件接连发生，在这些事件中，管理部门工作方式、工作作风不好，处置不力是酿成矛盾的一个原因，但更重要的原因是一些当事人法治意识淡薄，既不懂法又不守法，动辄采取过激手段甚至非法手段制造社会压力，从而满足自己的要求，达到自己目的。实际上，这些群体性事件的发生，在很大程度上严重侵害了公众利益和无辜群众的合法利益。因此，对公民进行普法教育、提高公民的法律素质是关注民生、改善民生的重要措施。提高公民的法律素质，就应当把着眼点放在保证公民的生产生活和合法权益上，大力普及与民生密切、问题较多、群众最需要了解的法律知识；要动员社会各方面的力量，充分发挥学校、单位、新闻媒体、司法机关和司法行政机关的作用，提高普法的覆盖面；要适时开展以案说法、公开审判、就地办案、法进社区、送法下乡、法制宣传等活动，增强普法的效果。要制定普法的远期规划和近期计划，深入持久地开展普法活动，逐步提高全民族的守法意识和法律素质，使学法、守法、用法、护法成为每个公民的自觉行动。

　　国以民为本，民以生为最，保障民生应当成为我们这个时代的最强音。推进法制建设，对保障民生意义深远、作用重大。我们只有建立完善的社会主义法律体系，坚持依法行政，维护公正司法，提高全体公民的法律素质，才能保障民生权益得到全面实现，确保人民群众的幸福安宁。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗