建立科学发展的审判监督机制

　　近年来，我市法院积极落实党和国家权力机关以及上级法院各项部署，着力解决影响审判和人民群众反映强烈的突出问题，广大法官及法院工作人员的法治意识、公正意识、大局意识、宗旨意识、服务意识不断增强，审判质量和效率明显提高。通过参加学习实践科学发展观活动，我们发现自己在运用科学发展观指导审监工作的思路上还不够宽广，对新时期的新情况新问题研究的还不够，创新意识还不强，工作中还缺乏前瞻性和主动性。党的十七大和科学发展观都倡导要在工作中创新，同时强调没有创新就没有出路，审判监督工作同样如此。在人民法院面临新的发展机遇的同时，我们应当运用科学发展观和社会主义法治理念谋划法院的建设和发展，准确把握科学发展观和社会主义法治理念与法院审监工作的结合点，灵活运用科学发展观和社会主义法治理念来解决法院审监工作中面临的难点和热点问题，把科学发展观和社会主义法治理念的精髓在审判监督工作的实践中具体化、鲜活化。基于这些认识，结合本院实际，本人就如何保证人民法院办案质量进行了调研。

　　一、为提高办案质量张掖两级法院进行了多年探索

　　办案质量是司法工作的生命线，公平正义是办案质量的底线，也是构建和谐社会的底线。如何确保办案质量，维护公平正义，全国各级法院都在积极探索和实践。随着西部大开发带来的经济社会的巨大变化，人民群众日益增长的司法需求与司法功能相对落后的矛盾日益突出。人民法院正处在建设有中国特色社会主义的关键时期，这是一个经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，人民内部矛盾凸显、刑事犯罪多样高发、对敌斗争形式复杂的特殊历史时期。社会建设和管理面临许多新课题，大量新矛盾新纠纷进入司法领域，需要司法手段的规范和调整，社会对诉讼解难的期望值也日渐高升。而法院旧有的管理机制已经不能适应新的形势，形形色色的消极因素无时不在影响着法官队伍的素质。法院的特点决定了办案的法官人人手中有权，而有权无责和审判权、执行权失控的现象已经比较严重。法官素质的不等使得前些年曾积极推行的“放权给合议庭”等内容的多项改革几近夭折。一些法官习惯于暗箱操作，不能自觉遵守有关规定，与当事人在庭外单方接触，能当庭裁判或快速执行结案的也要无故拖延。现实中法官受到干预的频率较高，往往使主办人无所适从。有的法官或不作为，或乱作为，导致了裁判不公和效率低下，也使部分裁判结果难以服人，导致申诉上访大量增加。2007年，张掖市政法系统共受理涉法涉诉来信885件，来访1278人次，其中法院就受理来信472件，来访806人次，分别占53.3%和63.1%。张掖中院近几年再审案件数也始终居河西走廊五市之最。2006年受理再审案件42件，同比上升200%。2007年受理37件，仍然居高位。上述案件经过再审后改判和撤销原判发回基层法院重审的达到63.6%。这些现象既说明当事人对张掖中院前些年审理的案件的服判率低，也说明前些年张掖中院确实存在办案质量不高的问题。经张掖中院组织讨论分析认为，案件质量发生问题，一是不顾事实与法律枉法裁判。二是个别法官责任心不强工作粗枝大叶。三是就案办案不考虑实际效果。四是受外来干预而放弃底线违心裁判。存在这些问题的原因主要在三个方面：一是个别法官和一些合议庭成员素质较差，要害是政治素质差，不讲职业道德，不顾公平正义的基本底线，对法官职业和称号不珍惜，滥用审判职权，办案随意性明显，有的甚至有故意嫌疑。二是有的法官对案件事实的认定和适用法律在认识上存在差异，但又与领导或其他法官联系沟通不够，导致一意孤行，冒然下判。三是中院过去的书记员以笔做记录，字迹潦草难以辨认，庭审记录不完整，不能如实再现庭审过程，影响了法官水平和审判质量。如何破解难题走出困境，切实提高办案质量，确保公平正义，如何使司法功能最大限度地满足人民群众的司法需求，使司法手段在构建和谐社会中发挥更加积极的作用，已是摆在张掖中院党组面前亟需解决的重大问题。所以，社会期待和人民法院的现状，迫使张掖中院不得不寻求在社会主义初级阶段如何建立切实可行的更加有效的办案质量监督管理制度。1998年至2001年，张掖中院本着“用制度管人”的理念，以改革的精神先后制定了《岗位目标管理责任制度》、《审判流程管理制度》等涉及五个方面的54项制度。这些制度对当时的审判和执行以及法院管理发挥了积极作用。在贯彻《人民法院五年改革纲要》、《关于民事诉讼证据的若干规定》等相关改革决策中，张掖中院也曾做了积极努力。在硬件建设上使法官穿法袍、敲法槌、在法院建筑和设施上实行“当事人通道”和“法官通道”等改革举措基本实现。在抓软件方面由纪检、组工等内部机构经常组织干警开展各种政治和业务学习、搞各种学教活动，并经常强调“十不准”、“八不准”等等。发现问题后也严格按照已有的制度进行通报批评、罚款等责任追究。这些做法虽然也起到了一定的警示作用，但由于正面引导和轻描淡写的追究对责任人实际构不成利益威胁，有些政治素质低的法官仍然我行我素，问题照出不穷，致使管理层的诸多努力付诸东流。在此情况下，一些先进的审判方式既不能得到社会认同，又成为伤害合法利益的“双刃剑”，甚至成为一些素质低劣的法官借办案谋私的手段。而法院内部行政管理体制和方式与法院工作特点和审判规律本身就有明显矛盾，年年的学教活动与审判业务的开展基本是“两张皮”，其结果只能导致审判管理机制薄弱，配套机制较差，办事效率不高，办案质量滑坡。另一方面，法院内多层机构对个案层层审批的行政管理模式造成的审者不判、判者不审、职责不明、影响公正的问题；“婆婆”多，服务差，使法官的事业心和责任心受到一定影响的问题，都迫切要求根据法院特点和审判规律，坚持以人为本的精神，建立起审判组织对案件具体负责、独立办案，法院一切工作围绕审判这个中心展开，努力提高办案质量，维护公平正义的在现阶段能够发挥作用的办案质量监督管理制度，并使之与法院各项工作相联系，形成人人想质量、天天抓质量、年年查质量、案案上质量的办案质量监督管理体系。

　　二、为提高办案质量设立“高压线”

　　2007年初，张掖中院针对社会对司法工作的期望值提升、传统管理模式不能有效发挥作用的形势，为规范审判和执行活动，提高审判和执行质量，制定了《办案质量监督管理办法》，印发全院法官人手一份，于当年5月1日起实施。《办法》的制定使该院办案质量监督有章可循，对法官的警戒作用比较明显，实施两年多尚未发现有犯规或依《办法》被处罚者。有关人士认为《办法》的制定和实施对该院办案质量的提高起到了优于以往任何制度的作用，称该办法为法官不能碰的“高压线”和不敢逾越的“雷池”。

　　张掖中院的办案质量监督管理，是根据以审判监督程序提起的再审案件的审判结果和以其他途径发现的问题，以法院内部监督方式对立案、审判、执行等工作的质量进行监督、评价、纠正，对违法审判和违法执行以及其他质量责任进行追究的一种监督管理制度。《办法》的主要内容和作用主要为以下五个方面：一是《办法》以再审定案的结果为对象，为评价定性和责任追究提供了事实依据。对办案中出现的错误如何定性和评价，是《办法》首先要解决的问题。二是《办法》以相关规定为准绳，为质量监督和责任追究提供了制度依据。三是《办法》规定了发现问题的途径，确立了监督管理的方位。《办法》规定了办案质量监督管理发现问题的主要途径有：1、上级法院改判或发回重审；2、信访申诉、控告或举报；3、人大代表、政协委员、执法监督员及本院干警反映；4、抗诉和再审；5、案件评查；6、上级机关和本院领导批示交办；7、国赔案件违法确认；8、旁听庭审；9、调卷审查；10、其他途径。四是《办法》规定了相关部门在监督管理中的职责，为这些部门开展工作提供了制度支持。五是《办法》进一步明确了相关岗位的操作程序和责任界限，为准确区分责任提供了制度保障。

　　为了保证奖惩项目落实到位，切实起到奖优罚劣的作用，《办法》对审判和执行可能涉及到的岗位的操作方法和责任界限作了进一步明确。在《办法》实施过程中，针对部分法官怕担责任风险，提请审委会讨论的案件数量上升的现象，张掖中院又对审判委员会议事规则作了《补充规定》，决定给内部业务岗位在案件的实体处理上都授予明确权责，切实压缩审判委员会讨论案件的范围和数量。规定审判委员会讨论决定的案件范围是：1、拟判处死刑、宣告无罪的刑事案件；2、人民检察院按照二审程序提起抗诉的案件；3、对再审案件实体的裁判和以院长发现程序由本院自行决定再审的提起；4、本院作为赔偿义务主体的违法确认案件和国家赔偿案件；5、本院院长认为应当提请审判委员会讨论决定的其他重大、疑难案件。除上述案件外，以下案件由业务庭报请分管副院长审查决定：1、拟改判、发回重审的二审案件；2、合议庭意见不一致的案件；3、对下级法院生效裁判的抗诉案件；4、下级法院为赔偿义务主体的违法确认案件和国家赔偿案件。

　　《补充规定》还规定：由分管副院长决定的案件，由该副院长制作书面指导意见,或由主办法官和书记员制作记录并由该副院长审核签名，订入副卷。分管副院长认为自己不能决定的案件，报请院长审查决定。由院长审查决定的案件，由院长制作书面指导意见,或由分管副院长、主办法官、书记员制作记录并由院长审核签名，订入副卷。除上述案件外，其他案件的裁判均由合议庭评议决定。

　　同时特别强调由审判委员会讨论决定的案件，均由合议庭对认定事实负责，审判委员会只对适用法律负责。但审判委员会对事实进行认定并有明确记录的特殊情况除外。由院长、分管副院长审查决定的案件，均由合议庭对认定事实负责，院长、分管副院长只对适用法律负责。但院长、分管副院长对事实进行认定并有明确记录的特殊情况除外。上述修改后的事项均与《办法》同步实行，为有效促进法院内部岗位职能进一步发挥，提高办案质量提供了操作依据。

　　为了评价《办法》的实施效果，张掖中院于2007年9月12日起由审委会委员对本院当年1至8月份审结和执结的358件各类案件进行了一次全面评查，尚未发现二类和三类案件。笔者调研中通过审监庭的监督记录也看到，张掖中院2007年5月以后的办案质量明显提高，当事人对2007年以来审判的案件的服判率明显上升，说明张掖中院的《办法》确实起到了保证办案质量的作用。甘肃省委政法委的一位干部在张掖中院调研后说：《办法》使“可以不为”变为“不得不为”，使“为所欲为”变为“不敢乱为”。

　　三、新情况新问题需要继续完善监督机制

　　新民事诉讼法于2008年4月1日起实施，使人民法院的审判监督工作有了更为细致具体的法律依据，民事诉讼法再审部分的修改，重点解决了对当事人申请再审的权利保障，这对当事人自然是福音。但从科学发展观角度联系现实来看，再审条款的修改反映着近年来办案质量存在的问题比较多，当事人对一审和二审都不服才可能提起再审。如果对一审和二审服判自然不会发生再审。所以作为法院的决策者决不可因为再审案件增多而无动于衷。有人曾提出，法院应该为消灭再审案件而奋斗，应当以再审案件占生效裁判案件的比例来评价法院的办案质量。此外，承担再审案件的法官的政治业务水平应当高于原审法官的水平，非如此无以达到再审纠错的目的。再审案件如果被改判，对原办案人的责任应当予以追究，否则也无法达到消灭再审、确保公正高效和实现公平正义的目的。

　　目前法院还存在的问题有：法官队伍管理的公务员序列化导致了法官管理的行政化，进而导致了法院内部对审判工作管理的行政化。地方行政部门对涉及本地区、本部门利益的案件，运用自身权力进行干预和施加影响。个别领导通过批示、打招呼等方式过问个案审理。地方党政部门组织进行的各种学教活动往往虚功实作，硬性要求法院干警的学习时间、次数、笔记字数等指标，占用了法官大量的业务学习和办案时间，导致案件超审限。

　　法院队伍老化、法官断层、人才难留导致法官队伍比例失调。审判人员老化趋势明显，法官年龄都在35岁以上，各年龄段法官之间不能形成持续链，法官断层和青黄不接的问题比较突出。由于社会分配差距拉大，同等或超值付出不能获得相应回报，法官群体利益直接受到影响，法官及其他工作人员不安心法院工作，调离法院、离职不干的人和事屡有发生，使得法官流失问题凸现。使一些经验丰富的法官过早离开审判岗位，人为造成法官短缺。与此形成反差的是，由于本地经济落后，法院的“铁饭碗”对能力一般的人却有很强的吸引力，一些并不适合法院工作的人通过各种办法进入法院，成为法院队伍建设的顽症。法官队伍素质与人民法院高素质人才要求存在较大差距。部分法官思想僵化，特权思想严重，群众观念和人权意识淡漠，办案中不考虑当事人的生活习惯和社会效果，死抠法条，把简单案件办成了缠诉缠访案。部分事后发现有问题的案件，往往都经过审委会讨论决定，此现象说明有的办案法官为规避责任而把案件提交审委会讨论，但该法官向审委会汇报的事实却与真实事实有很大距离，导致审委会作出错误决定。因此，在进一步加强法院内部反腐倡廉建设的同时，还要对一些操作程序进行必要的修改。为此，在2007年起实行《办案质量监督管理办法》的基础上，对办案质量监督管理工作还要进一步加强，具体应当从以下5个方面着手：

　　一是建立健全审判质量与效率评估体系。从审判质量、审判效率、裁判效果、跟踪考核等方面进行全面的监控和评价，切实把提高审判质量与效率的各项措施落到实处。

　　二是建立健全法院内部法律统一适用协调机制。人民群众反映较为强烈反响最大的，就是同类型案件不同判决，法官自由裁量权随意性较大，裁判周期较长等，有的案件经过数次发回重审七八年也没有终局裁决。应当从法院内部统一法律适用的监督检查、研究与沟通、奖惩与考评等方面进行深入调研，建立健全相关制度，进一步规范法官自由裁量权的行使，加强案例指导及普遍性法律适用问题的研究，统一司法尺度，统一裁判标准。

　　三是加强对下指导，重视调查研究，深入分析审判工作规律和形势，总结审判工作的经验和做法，及时发现和解决审判工作中存在的突出问题。

　　四是积极贯彻新民事诉讼法的新规定，充分尊重当事人诉权，继续落实还权于合议庭制度，进一步加大监督力度，切实提高办案质量和效率。我院前年实行进一步给合议庭放权、敞开再审大门、对再审改判案件即时定性追究的办案质量监督管理办法，此种“秋后算账”的方式虽属事后监督，却使法院内部监督既有法律依据，又有较强的威慑力和可操作性，已经收到办案质量显著提高的实际效果。

　　五是实行办案质量主办人负责制。即尊重案件实际是由主办人起关键作用的事实，责任自负。审判委员会严格按照规定讨论案件，不该上审委会的案件坚决不上。如果认为案件质量有问题，可以通过评估确认是否有主观因素。一旦查实即严肃追究本人责任。

　　社会各界最关心、最期盼的就是实现司法公正与高效。司法公正是审判工作的灵魂。脱离司法公正与高效，维护司法权威、树立良好司法形象、实现案件的法律效果和社会效果都无从谈起。实现司法公正与高效，在任何时候都是人民法院工作的生命线。新形势下人民法院工作的着力点在于认真贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以维护人民群众利益为根本，实现司法公正高效为目标，改革为动力，建设高素质的法官队伍为基础，完善经费保障为保证，建设公正、高效、权威的社会主义审判制度，为经济社会又好又快发展提供有力的司法保障。因此，我们要借学习实践科学发展观活动的东风，积极探索和解决审判监督工作中存在的各种问题，确保人民法院的审判和执行都能公开公正进行，确保各项审判和执行都达到高质量、高水平。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗