民事与行政交叉案件审理问题研究

　　摘要：在我国三大诉讼架构下，行政行为的可诉性和民事争议的可诉性及当事人对起诉权的交叉行使，必然导致行政争议与民事争议的交叉，由于行政诉讼与民事诉讼对解决相互交叉问题又各有局限，依靠一种诉讼都难以解决行政争议与民事争议相关联的案件。在审判实践中，对于行政争议与民事争议交叉案件的处理，应当分别具体案件的不同情况采取不同的审理方式。加强对行政争议与民事争议交叉问题的研究，探索解决行政争议与民事争议交叉问题的处理途径具有重要意义。                     全文共11000字

　　关键词：民事 行政争议 交叉问题 处理

　　一、行政争议与民事争议交叉的现状和成因

　　随着社会经济关系的日益复杂以及行政权行使领域的不断拓展，在司法实践中，行政争议与民事争议不断出现相互交叉的现象，由于行政管理领域的广泛性和渗透性,使一些行政行为成为民事领域确定民事主体身份及权利义务的前提或者重要证据。行政行为及民事争议的可诉性以及当事人对起诉权的交叉行使，必然导致行政争议与民事争议的交叉。这类案件的处理相对比较复杂，处理起来难度较大，且容易引起新的争议。实践中之所以会出现行政争议与民事争议交叉的情况，其主要原因是：

　　1、法律赋予行政机关对民间纠纷的行政处理权,容易引起行政法律关系与民事法律关系的交叉。由于法律规定行政机关对民事争议具有裁决权,容易导致行政机关在对民事争议裁决后引发行政争议,从而出现民事争议与行政争议的交叉状况。

　　2、争议处理机制不明确导致争议的交叉

　　行政诉讼法、民事诉讼法及相关司法解释都没有明确规范行政诉讼与民事争议交叉出现时如何解决。而行政附带民事诉讼是有严格条件限制的，并不适用于所有争议交叉问题的解决。

　　3、行政违法行为与民事责任行为界限不明导致争议的交叉。一般行政违法行为根据情节是否严重，由行政机关依法界定是否给予处罚，该违法行为同时侵害他人权益时，受害人对选择行政诉讼或民事诉讼解决问题，往往无所适从，加上二者之间经常出现竞合，导致在诉讼过程中出现行政与民事争议的交叉和两个程序的交织并行。

　　二、行政争议与民事争议交叉的主要形式

　　人民法院在审判活动中遇到许多行政、民事争议交叉的案件，大多是由行政确认行为、行政裁决行为、行政登记行为、行政许可行为引发的。

　　1、行政确认行为。行政确认行为的对象是双方当事人或者多方当事人之间的法律地位、法律关系或者法律事实,很容易引发行政诉讼与民事诉讼的交织。行政确认行为，一般都认为属于可诉性行为，目前尚有争议的是交通事故责任的确认①，在审判实践中，一般也不把交通事故责任的确认纳入行政诉讼的受案范围。

　　2、行政裁决行为。行政裁决行为的对象是当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事争议。这里需要明确的是行政机关可以进行行政裁决的对象是特定的，并非涉及所有的民事领域。一般而言，只有在民事争议与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该民事争议予以裁决。从行政裁决的种类看，行政裁决容易引起民事争议的主要包括以下几种：

　　（1）权属争议的裁决。在权属争议裁决中，双方当事人既可以就权属向人民法院提起民事诉讼，也可以就行政机关的裁决向人民法院提起行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。比如，房地产产权争议案件，根据民事诉讼法的规定属于民事案件，但也可以由政府或者房地产管理部门处理。房地产争议的当事人可以就房地产产权争议提起民事诉讼，也可以请求当地政府或者房地产部门进行确权，如果当事人不服行政机关对争执房屋的确权提起诉讼，就属于行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。

　　（2）侵权争议的裁决。侵权争议的裁决，其目的在于制止侵权行为,保护自己的合法权益。《中华人民共和国专利法》第57条第1款规定,未经专利权人许可,实施其专利,即侵犯其专利权,引起争议的,由当事人协商解决,不愿协商或协商不成的,专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉,也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起15日内向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。如果管理专利工作的部门认定侵权成立，并作出专利侵权处理决定后，行政行为认定的被侵权人因行政调解不成而提起了民事侵权赔偿诉讼，行政行为认定的侵权人因不服该行政行为而提起行政诉讼，则出现行政诉讼与民事诉讼的交织。

　　（3）损害赔偿争议的解决。这类裁决主要存在于食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生，产品质量、社会福利等方面。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。据此，受害人既可以就赔偿经济损失向人民法院提起民事诉讼，也可以就行政主管部门的裁决向人民法院提起行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。

　　（4）城市房屋拆迁补偿争议的解决。《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给出予货币补偿或者提供拆迁安置用房，周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。对房屋拆迁、补偿、安置等案件的受理问题，最高人民法院法复（1996）12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：一、公民、法人、或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。根据上述规定，同一起房屋拆迁、补偿、安置等案件，在不同的条件下，分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。

　　3、行政登记行为。因行政登记行为引发的行政诉讼与民事诉讼交叉的情况主要有：

　　（1）房屋产权登记。《中华人民共和国物权法》完善了不动产登记制度。房屋权属登记是不动产登记的重要组成部分。在民事法律领域，一些民事行为实施后，民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得，必须经某种行政行为确认后才能取得。《中华人民共和国城市房地产管理法》第36条规定，房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记；第61条第3款规定，房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。据此，房屋买卖合同签订后，房屋所有权和该房屋的土地使用权并不因买卖合同的成立和房屋的交付而自然转移，当事人必须提交房屋买卖合同等相关资料，经房屋权属登记机关作出权属变更变更登记后，该买卖合同标的即房屋的所有权才发生转移。因此，在房屋管理行政主管部门颁发房屋所有权证的案件中，房屋所有权证的持有人凭此证主张其民事权利，提起民事诉讼，而该民事诉讼中的被告，即与该证颁发有利害关系的一方又对颁发房屋所有权证的行为提起行政诉讼，从而出现民事诉讼与行政诉讼的交织。

　　（2）房地产抵押登记。我国法律对于不动产采用登记生效要件主义，只有当事人依照规定办理登记，那么抵押合同才能生效。《城市房地产管理法》第61条规定,房地产抵押时,应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。《担保法》第41条规定，当事人以本法第42条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。我国目前相关法律对不动产抵押都采取了登记生效要件主义。也就是说，对于不动产抵押，如果向法定登记机关办理登记手续，抵押生效；如果没有办理登记手续，抵押不生效。不动产抵押登记关系中，一个非常重要的环节就是向不动产登记机关进行登记。因此，房产抵押也应实行抵押登记生效要件主义，也就是说，只有房屋抵押人和抵押权人依法办理登记手续，房屋抵押才具有法律效力。因此，在不动产抵押登记中，如果商品房购房人需要贷款把商品房抵押出去，并办理了抵押登记，此时，当购房人没有按照约定履行还款义务，那么抵押人就会以商品房抵押合同提起民事诉讼，而作为商品房的出售人则以房地产管理部门的抵押登记行为违法提起行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。

　　（3）土地使用权抵押登记。在土地使用权抵押登记中，由于行政登记机关违法行使职权，致使同一土地使用权重复抵押，重复登记，当事人在抵押权行使不能的情况下提起民事诉讼，同时也可能对重复登记提起行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。

　　4、行政许可行为。行政许可行为直接涉及民事行为主体资格的取得，消灭及法定代表人资格的取得、变更和消灭问题，如果行政相对人或相关人对该行政行为不服提起行政诉讼，而被诉行政行为所针对的民事行为主体因民事争议又引发了民事诉讼，则会出现行政诉讼与民事诉讼的交织。

　　三、行政争议与民事争议交叉问题的处理

　　（一）审理现状及存在的问题。

　　由于目前我国对行政诉讼与民事诉讼交叉的处理缺乏明确的法律依据，司法实践中也缺乏统一的认识，人民法院对行政争议与民事争议交叉的案件处理不一致，处理方式也多种多样。存在问题主要有：

　　1、法院的行政判决与民事判决相互矛盾或者在民事审判中疏于审查行政认定事实导致民事判决错误，从而影响法院的公正形象。在民事审判中，对于存在争议的行政行为，如果在未经法定程序解决争议之前，便以该行政行为为依据判案，后因该行政行为被依法判决撤销，从而出现行政判决与民事判决的矛盾；或者在民事诉讼中举出行政行为为证据时，民事审判中不予论证,既不否定，也不采信，出现在民事审判中对于作为证据使用的行政决定错误时也没有通过法定程序予以纠正，从而使这些错误的行政决定继续有效，同时也导致在民事审判中对于作为证据使用的行政决定疏于审查即作出裁判，从而影响裁判质量和权威。

　　2、错误将行政赔偿诉讼纳入行政、民事关联诉讼范畴。行政管理相对人在提起行政诉讼时，又一并提起行政赔偿诉讼。在这种情况下容易混淆民事诉讼与行政诉讼的界限，而错误地将其看作是行政、民事关联诉讼。行政赔偿诉讼属于特殊形式的行政诉讼，不是民事诉讼。

　　3、审理期限过长，给当事人造成诉累。在出现民事诉讼与行政诉讼交叉的情况时，人民法院往往是由民事审判庭和行政审判庭两个不同的业务庭审理，一般是中止其中一个诉讼等待另一个诉讼的审理结果，案件的审理期限较长，行政诉讼与民事诉讼相互影响，制约办案的效率，给当事人造成诉累，不利于及时保护当事人的合法权益。

　　（二）处理原则

　　从世界范围看，其他国家解决这类案件，主要有以下几种方法：1、行政附带民事诉讼。法院受理行政案件后，不能再单独受理民事案件，民事争议必须和行政争议一并解决，以英美法系国家为代表。2、行政案件和民事案件分开审理，先行政、后民事，行政判决作为民事判决的依据。3、行政案件和民事案件分开审理，各自作出判决，但行政判决的效力高于民事判决。4、只作为民事案件审理，不进行行政诉讼。5、行政案件与民事案件同时审理，但行政案件审理中，中止民事案件的审理，待行政案件审结后，再审理民事案件。②在审判实践中，为了公正、高效地地审结这类案件，应从以下几个方面做好此类案件的审判工作。

　　1、起诉和受理原则

　　（1）当事人对民事争议提起诉讼前或者诉讼中，对于民事争议有关的行政行为不服提起行政诉讼的，符合《行政诉讼法》第41条规定的起诉条件的，人民法院应当作为行政案件受理。这主要是因为在民事诉讼中,对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查,其审查的范围和强度与行政诉讼中完全不同。民事审判中对作为证据的行政行为的合法性审查不规范，即使经审查认为行政行为违法而不能作为定案的依据予以采信，该民事判决也不能因此判决撤销或者确认该行政行为违法，从而出现该违法行政行为依然继续有效的状况。在民事判决后，当事人仍然会因为该行政行为向法院提起行政诉讼。

　　（2）在民事诉讼中对已有争议的可诉行政行为作为证据审查后予以认定，且作出的民事裁判已发生法律效力，此后，如果当事人对该争议的行政行为不服而提起行政诉讼，人民法院应该作为行政案件受理。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第10项规定，诉讼标的即被诉具体行政行为为生效判决的效力所羁束的,人民法院应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。这里的生效判决不仅仅包括行政判决，也应包括民事判决。并且，为生效判决的效力所羁束的不仅是为生效判决的内容所羁束,也包括为生效判决认定的事实所羁束。但事实上，行政行为即使在民事诉讼中被采用，只是作为证据。民事审判组织对行政行为审查标准只是其能否作为证据采信，而行政诉讼中对行政行为要进行合法性审查，对行政主体的资格及其职权、事实认定所依据的证据、行政程序、法律适用等方面都要进行审查。行政行为一经作出,首先被推定是合法的。而对行政行为最终是否合法的认定，应该通过行政审判确认。因此，民事诉讼对行政行为的认定并不能替代行政诉讼。

　　（3）在行政侵权与民事侵权竞合的情况下，当事人未通过民事诉讼或者虽然通过民事诉讼，但是生效民事判决未判决民事侵权人赔偿该混合侵权造成的全部损失，或者虽然判决民事侵权人承担相应的赔偿责任，但是民事赔偿判决无法执行的，当事人以侵权行政机关为被告提起行政赔偿诉讼，符合条件的，人民法院应当受理。由于违法行政行为与民事侵权行为交织在一起，造成损害的直接原因是民事侵权行为，但是行政侵权行为又是该损害结果发生的必要条件，或者是造成损害结果的原因力之一，它与民事侵权行为共同造成了一个损害结果的发生。因此，当事人即可以对民事侵权损害提起民事侵权赔偿诉讼，也可以对行政侵权损害提起行政赔偿诉讼。但是，如果民事侵权赔偿判决已认定当事人的民事侵权行为造成了该全部损害且判决予以赔偿，则国家赔偿责任应当因生效民事判决的认定和判决结果而免责。

　　2、审理原则

　　（1）先行政、后民事的一般审理原则。在行政诉讼与民事诉讼交叉的情况下，一般先审理行政案件，然后再审理民事案件；或者把已经开始的民事诉讼先中止，待行政案件作出裁决后再恢复民事案件的审理。这主要是由于：首先行政许可行为或行政确认行为赋予民事主体一定的民事主体资格，民事主体欲实施一定的民事法律行为，必须具有相应的民事主体资格，而有相当数量的民事主体资格都是通过一定行政行为赋予的，因此，如果对民事主体一定的民事主体资格产生争议，就必须先行对行政许可行为或者行政确认行为合法性通过行政诉讼的方式进行审查。其次，行政行为是民事法律行为的法定程序要件。如在房屋买卖交易中，房买卖只有进行了过户的行政登记行为才生效；再次，行政行为是某些民事权利与民事责任承担的依据。如土地使用权的取得是通过人民政府的行政确权行为；专利权、商标权的取得是通过专利局与商标局的受权行为，而道路交通事故责任的承担则是以公安部门的道路交通事故责任认定这一行政行为为依据。因此，在上述情况下，当出现行政诉讼与民事诉讼交叉时，由于民事诉讼因受到行政诉讼的影响，民事诉讼不宜继续进行，可以先行通过行政诉讼方式解决行政争议，行政裁判作出后，再恢复对民事争议的审理。这里必须明确的是，上述这些行政行为事实上已经成为民事诉讼的先决问题。具体而言，在民事案件中，行政行为本身不是案件的诉讼标的，但案件的解决有赖于行政行为效力问题的先行解决，在这种情况下，行政行为就成为民事诉讼的先决问题③比如，在房屋产权争议案件中，一方当事人对另一方当事人据以主张产权的房地产的效力提出异议。在这个民事案件中，诉讼标的是争议房屋的产权，行政机关颁发房地产权证的行为不是诉讼标的，但是，在一方当事人对房地产权证的效力提出异议的情况下，要解决房屋产权争议，必须先解决发证行为的效力问题。因此，在本案中，发证行政行为构成民事诉讼的先决问题。对于民事诉讼中的先决问题行政行为，法院经审查后，根据行政行为的不同定论作出不同处理：行政行为无效的，该行政行为在民事诉讼中就不具有证据效力；如果行政行为合法有效，该行政行为在民事诉讼中就具有证据效力；如果行政行为效力难以确定，或者当事人就行政行为合法性向人民法院提起行政诉讼，此时，就应该中止民事诉讼，由有关行政机关或者行政审判解决其效力问题后再恢复民事诉讼。

　　（2）先民事、后行政的特殊审理原则。

　　在行政诉讼与民事诉讼出现交叉时，民事争议的解决是行政诉讼条件时，就应该先审理民事争议，然后再解决行政争议。比如，某甲和某乙共有一套房产,房屋产权证上是某甲的名字。后来，某甲将房屋卖给了某丙，双方签订了买卖合同，某丙向房管部门申请办理房产过户登记手续时，房管部门以该房屋为某甲和某乙共有为由不予办理过户登记手续，某丙向人民法院提起行政诉讼，请求法院判决房管部门履行职责，给予办理过户登记手续，法院受理后，某乙申请作为第三人参加诉讼，同时向人民法院提起民事诉讼，认为自己是房屋共有人，不同意出卖房屋，即便出卖，自己享有优先购买权，请求人民法院判决确认某甲和某乙的房屋买卖合同无效，人民法院受理了该民事诉讼。在本案中，房屋买卖关系是否合法有效，是房管部门应否办理产权转移登记的条件。因此，在这种情况下，先解决买卖房屋是否有效的问题，再解决是否办理登记手续问题，也就是说先解决民事诉讼，再处理行政诉讼，比较合适。在审判实践中需要注意的问题是，发生相关民事诉讼与行政诉讼，民事问题的解决又确实可以成为行政诉讼的条件时，应注意协调二者的关系，合理进行两种不同诉讼程序，有效化解争议。

　　（3）行政、民事一并审理原则。所谓一并审理就是对于行政争议与民事争议交叉的案件，人民法院在审理其中一种案件时，根据当事人的申请，由同一审判组织依据不同的诉讼程序对相互交叉的另一种案件，一并审理作出裁判的活动。行政、民事一并审理中，即包括以行政诉讼为主体，一并审理民事争议，也包括以民事诉讼为主体，一并审理行政争议。行政附带民事诉讼属于行政、民事一并审理中的一种方式。但是，由于行政诉讼与民事诉讼的差别所在，一并审理中有许多问题值得商榷。需要注意的是：在行政诉讼中的被告不享有实体处分权，而民事诉讼当事人可以处分实体权利。调解原则适用方面，行政案件（行政赔偿案件除外）不适用调解，但在一并审理的民事诉讼中，可以就民事诉讼部分适用调解方式结案。在举证责任原则适用方面应注意适用不同的举证责任分配原则，在一并审理案件时，可以分别适用两种举证责任原则。在法律适用方面，一并审理的案件分别适用行政诉讼法和民事诉讼法。

　　四、行政附带民事诉讼的审理

　　（一）行政附带民事诉讼的法律依据和重要意义

　　所谓行政附带民事诉讼,是指在行政诉讼过程中，人民法院在审理和确认行政主体的具体行政行为是否正确与合法的同时，根据当事人或利害关系人的请求，合并审理与被诉的具体行为有关联的民事争议的活动以及该活动所产生的诉讼关系。但是对于行政诉讼能否附带民事诉讼，我国行政诉讼法未作明确规定，我国目前关于行政附带民事诉讼直接法律依据就是最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条的规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在我国，建立行政附带民事诉讼制度不仅具有必要性，也具有可行性④,对于方便当事人诉讼，节省诉讼成本，提高诉讼效率，实现司法公正，便于人民法院全面、正确地处理案件，彻底解决民事争议与行政争议等均将具有不可低估的意义⑤。

　　（二）行政附带民事诉讼的条件

　　行政附带民事诉讼包含两种不同性质的诉讼，即行政诉讼和附带民事诉讼，行政附带民事诉讼有着严格的条件限制。具体条件如下：

　　1、必须同时存在行政诉讼与民事诉讼。对于行政附带民事诉讼而言，必须同时存在行政诉讼和民事诉讼两种不同的诉讼。并且，行政诉讼已经成立，是主体诉讼，而民事诉讼是从属诉讼。按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条的规定，只有被诉的行政裁决行为违法被法院确认的情况下，民事争议的当事人才可以请求一并审理，这就要求，附带民事诉讼应当在行政诉讼程序中进行，并且以被诉行政行为违法为其启动条件。

　　2、行政诉讼与附带的民事诉讼存在内在的联系。这种关联性不仅体现在两种不同性质的争议相关联，也体现在诉讼请求相关联。行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其行政裁决不服；另一方面引起了新的民事争议或对业已存在的民事争议发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。一种是行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为，认为该具体行政行为侵害了自己的合法权益，请求人民法院撤销或变更该具体行政行为的具有行政法性质的诉讼请求；另一种是行政相对人认为行政机关的该具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等具有民事性质的诉讼请求。附带民事诉讼只能依当事人的请求提起，法院不能依职权主动对民事争议在行政诉讼中一并审理并作出裁判。

　　3、严格的程序限制。

　　在行政诉讼中,民事争议当事人要求人民法院一并解决民事争议,只能在一审程序中提出请求,并且只能在提起行政诉讼的同时或行政诉讼程序终结前的诉讼过程中提起。除此之外，民事争议当事人只能依法另行提起民事诉讼，而不是提起附带民事诉讼。

　　（三）行政附带民事诉讼的范围。

　　1、对行政确认行为起诉时附带民事诉讼。比如，当事人不服行政机关的确权决定，要求确认某项权利归属于自己而提起的诉讼，一方面要求撤销行政机关的确权决定，另一方面要求获得民事赔偿。

　　2、对行政裁决行为起诉时附带民事诉讼。比如，一方当事人不服行政机关就民事争议所作的行政裁决，在提起行政诉讼，请求法院撤销行政裁决的同时附带提起民事诉讼，要求就民事争议一并作出裁决；民事争议对方当事人也可以提起附带民事诉讼，要求重新裁决民事争议。

　　3、对行政登记行为、颁发权证行为起诉时附带民事诉讼。比如，在房屋管理行政主管部门颁发房屋所有权证的案件中，房屋所有权证的持有人凭此证主张其民事权利，提起民事诉讼，而该民事诉讼中的被告，即与该证颁发有利害关系的一方又对颁发房屋所有权证的行为提起行政诉讼，此时则可以通过行政附带民事诉讼方式解决。而在行政机关颁发权证行为引起的争议不服提起的诉讼中，颁发权证行为在整个纠纷中实际上处于附属的地位，其对整个纠纷的处理更多的是具有证据法上的功能和意义。并且当其他证据充分，能够相互印证时，人民法院还可以运用其他证据直接作出裁判，而不必拘泥于具体行政行为所确定的事实。

　　4、对行政许可行为起诉时附带民事诉讼。比如，工商行政管理部门应申请作出的市场主体的设立登记、注销登记、法定代表人的变更登记和依职权作出的吊销市场主体营业执照的行为，上述行为因直接涉及民事行为主体资格的取得、消灭及法定代表人资格的取得、变更和消灭问题，如果行政相对人或相关人对该行为不服提起行政诉讼，而被诉行政行为所针对的民事行为主体因民事争议又引发了民事诉讼，此时则可以通过行政附带民事诉讼处理。如果是行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为侵犯了自己的民事权益，第三方提起行政诉讼过程中要求法院附带解决民事争议。如某公司按照规划局颁发的建筑规划许可证建房时，相邻的居民认为新建房屋影响了其通风与采光，要求停止建房，该公司则出示建筑规划许可证以证明自己行为的合法，居民若对规划局颁发的建筑规划许可证不服，在提起行政诉讼的同时，可以附带提出要求侵害方停止侵害、排除妨碍。在这类案件中，法院审查行政许可行为的合法性对于解决当事人之间的民事争议往往具有至关重要的意义。在整个诉讼中，行政许可行为的合法性审查具有相对的独立性，并处于主诉的地位，民事争议的解决在某种程度上对其具有完全的依赖性。

　　5、对行政处罚行为起诉时附带民事诉讼。被处罚人不服行政处罚，同时对处罚所涉及的民事赔偿内容有异议而提起的诉讼；被处罚人不服行政机关的行政处罚决定，受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容，要求增加赔偿而分别提起诉讼，法院一并审理。

　　（四）行政附带民事诉讼的审理

　　如何审理这类案件，在理论上和司法实践中都存在不同的观点和做法。有的人认为，从公正与效率的角度出发，应当建立一并审理制度，即人民法院在审理行政诉讼与民事诉讼交叉案件的其中一种案件时，根据相关当事人的申请，由同一审判组织依据不同诉讼程序对相互交叉的另一案件，一起审理并作出裁判。有的人认为应当分开审理，但应当遵循先行政、后民事的原则。即遇到行政诉讼与民事诉讼交叉案件时，应当先中止民事案件的审理，等行政案件有了结果后，再恢复民事案件的审理。笔者认为上述两种观点都有一定的局限性。首先，行政诉讼与民事诉讼交叉案件不同于一般的行政附带民事诉讼的案件，民事案件不一定以行政案件的裁判结果为依据，故不能一概采取先行政、后民事的审理原则；其次，由于行政诉讼和民事诉讼的审查对象、举证责任的分担都不同，行政诉讼审查的对象是被诉具体行政行为，而民事诉讼审查的对象则是民事法律关系当事人之间的权利、义务关系；行政诉讼中由被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，而民事诉讼采用的是当事人对自己的主张承担举证责任。再者，有些复杂的、疑难的行政案件或民事案件，如果不是专门审判庭的法官，由于不熟悉相关的法律规范，很难作出一个正确的裁判，因而不能一概采用一并审理的方式。笔者认为审理行政诉讼与民事诉讼交叉案件，不能一概而论，应当针对不同类型的案件，采用不同的方式进行审理：行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式:附带民事诉讼与行政案件一并审判;附带民事诉讼与行政案件分开审理,一并判决;附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决⑥。          法院在审理行政附带民事诉讼时,选择哪一种方式的主要依据是:行政诉讼与附带民事诉讼之间的关联程度、案件事实及内在联系紧密程度、行政诉讼法与民事诉讼法的限制规定等因素。行政与民事诉讼一并审理的，应当按照一并判决的原则处理，法院应对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分一并作出判决，制作行政附带民事判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当分别叙述，判决理由部分应当分别阐述行政诉讼和民事诉讼的裁判理由，并说明各自适用的实体法和程序法，判决主文部分应当将行政诉讼内容与民事诉讼内容分别表述。由于客观原因行政诉讼与民事诉讼不能一并判决的，可以分别制作行政判决书和附带民事判决书，两份判决书应使用同一案号，判决内容应当相互照应，对各自未处理的行政或民事部分有所交待。如果附带民事部分调解解决，应分别制作行政判决书和附带民事调解书。行政附带民事判决、裁定作出后，附带民事诉讼部分的当事人不服民事诉讼部分第一审判决或裁定，有权在法定上诉期间内提出上诉，上级法院仅就民事诉讼部分进审判，不审理行政诉讼部分，民事诉讼当事人的上诉不影响一审行政判决、裁定的生效、执行。

参考文献：
　　①参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，324页，北京大学出版社、高等教育出版社，1999。

　　②姜明安《一个案件、八份判决---从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交织与协调》，载《中外法学》1998（2）

　　③参见羊琴：《论行政行为作为民事诉讼先决决问题之解决—以行政行为效力存在差异为基础》，裁《广东法学》，2004（1）

　　④关于建立行政附带民事诉讼的必要性与可行性。参见马怀德主编《行政诉讼原理》法律出版社2003年版，第35-39页。

　　⑤ 关于行政附带民事诉讼意义的论述，可参见杨荣馨主编《民事诉讼原理》法律出版社2003年版第748页。
  

　　⑥马怀德、张红《行政争议与民事争议的交织及处理》，载《法商研究》，2003（4）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗