行政程序违法的法律责任

　　[论文提要]随着我国法治建设的发展，在对待实体与程序关系的态度上，我们正从 “重实体、轻程序”的传统观念向“实体与程序并重”转变，对于程序违法的问题，尤其是行政主体程序违法更应该承担法律责任。这一重大观念的变革在现实中必然会遇到种种问题，本文从行政主体程序违法的界定开始，介绍了我国现行法律对行政主体程序违法的法律后果的规定及其缺陷，在与西方国家相关法律规定进行比较后，提出了完善我国行政程序违法法律后果的规定。全文共计6220字。 

　　[以下正文]

　　近年来，我国理论界与实务界对行政程序价值的认识从程序工具主义向程序本位主义转变。我国《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律对行政程序内容的规定都要求行政主体实施行政行为时必须遵循法定的程序，这无疑是我国逐渐改变过去重实体、轻程序的传统观念最好的现实写照。这不仅大大提高了程序法的法律地位，更对于保护保障行政相对人的合法权益,监督和促进行政机关依法行政,具有重要的意义。然而,由于行政程序的多样性和复杂性,致使在司法实践中对行政程序违法及其法律后果的判断,成为学界与实务中一个十分棘手的问题。这在程序法理论丰厚的英美法系国家也常会有一种理论和实践难以协调的困惑,更不用说像我国这样一个长期重实体、轻程序的国家了。因此,研讨和分析行政程序违法及其法律后果,不仅仅是个理论问题,而且是个极富实践意义的论题。 

　　行政主体程序违法是指行政主体实施行政行为时违反法定程序规则或者正当程序原则的行为。根据行政法治的基本要求，行政主体程序违法应承担相应的法律责任。行政主体程序违法的法律责任是行政程序违法法律责任的一个重要组成部分，是行政程序法中一项必不可少的内容。行政主体程序违法应承担哪些形式的法律责任呢?从一些国家与地区的情况看，对程序违法的法律责任形式的规定并不是单一的，而是呈现多样化的特点，包括无效、撤销和补正等多种形式，每种形式均有相应的适用条件。我国尚无统一的行政程序法典，行政主体程序违法的法律责任，主要规定在《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》及其他法律、法规和规章之中。 人们通常认为，根据我国《行政诉讼法》第54条第2项、《行政复议法》第28条第3项之规定，行政主体程序违法的法律责任是行政行为被撤销，并可责令行政主体重新作出行政行为。法律责任是对法律关系主体违反法定义务的否定性评价，它要通过多种责任形式表现出来。根据我国现有法律的规定，行政主体程序违法的法律责任不只限于撤销，还包括责令履行职责、确认违法、赔偿等多种责任形式。我国在制定统一的行政程序法时，应借鉴其他国家和地区的经验，结合我国的实际情况，针对程序违法的不同情形，设定多种责任形式，构建一个程序违法的责任形式体系，并科学规定每种责任形式的适用条件，通过对这些责任形式的灵活、有效运用，实现公平与效率兼顾、公共利益与个人利益适度平衡的目的。

　　一、行政主体程序违法的法律责任形式

　　（一） 无效 。 无效是指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。对于无效的行政行为，任何人及任何机关原则上自始、当然不受其拘束。为确保行政机能的有效运作，维护法的安定性并保护公民的信赖利益，行政行为的瑕疵须达到重大，依一般人合理之判断甚为明显且一目了然的，始为无效。但瑕疵是否重大明显，适用上不免存在争议。为了减轻法律适用上的困难，许多国家和地区在行政程序法中就行政行为无效的情形作了具体规定，这些规定中包括因程序违法而导致行政行为无效的情形。对程序重大、明显违法而无效的行政行为，因其自始对当事人不具有拘束力，从理论上推导，当事人具有程序抵抗权，即拒绝服从或合作的权利。赋予当事人程序抵抗权的目的，是为了排斥行政主体实施行政行为时任意、专断，及时有效地保护当事人的合法权益。但当事人的程序抵抗权又不能仅靠法理上的推导，在实践中行使该权利是存在较多困难的。为了既让当事人的程序抵抗权落到实处，又避免当事人随意行使程序抵抗权而使行政活动陷入瘫痪状态，应在制定法上为当事人行使程序抵抗权规定条件，提供依据。《行政处罚法》第49条是我国行政法律首次对“程序抵抗权”的明确规定。建议制定统一的行政程序法时，对行政行为无效的条件、法律后果及当事人享有的程序抵抗权作出系统明确的规定。

　　（二） 撤销 。 对程序一般违法的行政行为，不适宜用补正的方式予以补救的，可采用撤销的处理办法。行政主体程序违法行为在何种情况下予以撤销，各国区分了不同的情形加以运用，且作了必要的限制。在我国，撤销权的行使也应区别不同的情况加以灵活运用。一般来说，对程序违法给相对人的合法权益造成侵害或不利影响的行政行为，应以撤销为原则，以不撤销为例外。不撤销应严格限制，只有在撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才不予撤销；对程序违法而使相对人受益的行政行为，基于对相对人信赖利益的保护，应以不撤销为原则，以撤销为例外。只有在不撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才予以撤销。

　　（三） 补正 。 补正是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行补充纠正，以此承担法律责任的方式。根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义，对违法的行政行为，动辄宣告无效或予以撤销。转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。 补正限于程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往，其作为程序违法的一种责任形式需要有法律的明文规定作依据。德国和我国台湾地区对程序瑕疵的补正作了详细规定。我国原《行政复议条例》第42条第2项规定：具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正。1999年出台的《行政复议法》取消了这一规定。而只是笼统地规定：具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人重作。《行政复议法》对违反程序的情形不作具体区分，而是只要违反法定程序的，则一并对待。这种规定看似严格要求行政机关依照法定程序行政，实则是一种立法思维的简单化，只看到了违反程序的一个方面，而没有考虑到执法成本、效益、当事人的权益保障等多方面的因素。我国在制定统一的行政程序法时，应将补正作为行政主体承担程序违法的一种责任形式规定下来，并明确规定其适用条件。

　　（四）责令履行职责。当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。美国《联邦行政程序法》规定：“法院可以强制履行非法拒绝履行的行政行为或不正当延误的行政行为”。我国《行政诉讼法》第54条第3项规定：被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。行政主体程序上的不作为行为有两种表现形态：一是对相对人的申请不予答复。二是拖延履行法定作为义务。对行政主体不予答复的行为，有权机关（如行政复议机关、人民法院等）应当在确认其违法的前提下，责令行政主体在一定期限内予以答复。对行政主体拖延履行法定作为义务的行为，有权机关应当在确认其违法的基础上责令行政主体限期履行作为义务。

　　（五） 确认违法 。 确认违法作为行政主体程序违法的一种责任形式，在我国是有法律依据的。例如，《行政复议法》第28条第3项的规定。确认违法这种责任形式在实践中有着广阔的适用空间。其可适用于下列情形：一是行政主体逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的，适用确认违法这一责任形式。确认违法后，可建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，如给予行政处分。确认违法还可以为行政主体承担赔偿责任取到预决作用。二是行政主体逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。例如，法律规定某行政机关应在60日内给符合条件的申请人颁发某种证照，该行政机关在第61天才颁发。此种情况下，采用撤销的方式追究行政主体的法律责任并不妥当，而对行为结果不予撤销，只确认行政主体逾期履行职责的行为程序违法，并建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任能较好地达到目的。三是对不能成立的行为，可采用确认违法的方式追究行政主体的责任。例如，我国《行政处罚法》第41条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。“不成立”意味着该处罚还不成其为具体行政行为，也就不能适用撤销而应当适用确认违法这一责任形式。四是行政行为程序违法，但撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失的，应当确认该行政行为违法，使该行政行为继续有效，并责令行政主体采取相应的补救措施。五是行政行为程序违法但结果正确，若采用撤销的处理方式，又得责令行政主体重新作出行政行为，且行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同；若采用确认程序违法的方式进行处理，使该行政行为继续有效，但建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，这样做，既能达到追究责任的目的，又能收到降低行政成本的功效。

　　（六） 赔偿 。 对行政主体程序违法的行为仅靠无效、撤销、责令履行职责、确认违法等方式追究其责任，有时很难达到目的，而采用赔偿的方式既有助于切实监督行政主体依法行政，又能有效地保护行政相对人的合法权益，并使行政主体程序违法的责任形式在体系上更加完整。赔偿这种责任方式可适用于下列情形：一是行政主体程序上不作为行为违法，责令该行政主体履行作为义务已无实际意义，且该不作为行为已给相对人的合法权益造成了实际损害。此时，确认行政主体不作为行为违法，责令行政主体承担赔偿责任。二是行政主体实施的作为行为程序违法，并给相对人的合法权益造成实际损害，在撤销违法行为时，责令行政主体承担赔偿责任；如撤销行政行为会给公共利益造成重大损害，在此情况下，确认该行政行为违法，责令行政主体采取相应的补救措施，并责令行政主体向受害人承担赔偿责任。

　　二、我国现行法律对违反法定程序法律后果的规定 

　　1990年10月1日起开始实施的我国《行政诉讼法》，从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，将程序问题提高到与证据和法律依据并列的重要地位，规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一。《行政复议条例》第42条所作的“对程序不足的，责令被申请人补正”的规定是值得肯定的,以避免行政行为不必要的重复。在我国行政程序的立法史上，对程序空前重视以及对程序违法的处理具有突破性进展的是1996年的《行政处罚法》。《行政许可法》在继承《行政处罚法》的基础上，不仅进一步对行政许可程序作了十分详细的规定，而且对违反法定程序的行政责任追究作了更详细的规定。但不难看出，我国现行法律所规定的行政程序违法的法律后果显得过于原则和简单，不能适应复杂的实际生活的需要，这样就不利于达成保护相对方合法权益和提高行政效率的双重目的。我们有必要考虑构建其他机制来强化行政程序的地位和作用。

　　三、 国外关于行政程序违法法律后果的规定 

　　（一） 英美法系 

　　在英国，对于违反“自然正义”原则的行政行为是无效还是撤销素有争议，在没有一致判例的情况下，由法院根据具体情况而定。英国行政法上另一著名的原则是越权无效原则，此原则既涉及实体，也涉及程序。越权无效是授权法原则。程序上的越权是指行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序而言。 

　　奉行“法律程序至上”的美国，视正当法律程序为法律生命之所在。“正当法律程序”原则赋予当事人许多重要的权利，如得到有关通知的权利、提出证据和论证的权利、辩论和质证的权利、要求根据卷宗记载的证据进行裁决的权利、查阅卷宗的权利等。如果行政行为侵犯当事人的程序权利,则可能造成无效的后果。 

　　（二）大陆法系 

　　在法国，行政程序违法分为“形式上的缺陷”和“程序滥用”两种形式。但无论是“形式上的缺陷”还是“程序滥用”，一般都可以成为行政法院在越权之诉中撤销行政决定的理由，但是否被撤销还要视具体情况而论。德国行政程序比较偏重效率，在原则上规定行政程序违法无效或者得撤销的同时，也规定了某些程序违法的行政行为可以补正和转换。 

　　我们可以看出无论是大陆法系还是英美法系国家，行政主体程序违法的后果并不一定都会直接影响行政行为的效力，而要根据某种行为程序违法是否影响到相对人的合法权益，是否影响到公共利益等具体情况加以区别。国外的这种对行政程序违法的分析、评判与处理不宜简单化是我们应该得到的启示，值得我们在结合我国现实特点的基础上进行借鉴。 

　　四 、行政程序违法与实体违法的法律后果比较 

　　行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。 

　　我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。 其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法 

　　五 、完善我国行政程序违法法律后果之设想 

　　（一）确立多种形式的法律后果 

　　借鉴国外的做法，笔者认为，由于行政程序种类繁多、性质各异，对相对人权益影响的程度也不尽相同，我国行政程序违法的法律后果不应采取简单的“一刀切”的做法，而应区分不同的程序、不同的情况，确定不同的法律后果。根据我国现有法律的规定，行政主体程序违法的法律责任不只限于撤销，还包括无效、补正、责令履行职责、确认违法、赔偿等多种法律后果。只有这样，才能实现公平与效率兼顾、公共利益与个人利益适度平衡的目的。 

　　（二）区别不同程序，确定与之相应的法律后果 

　　1．区分程序违反的情节轻重,根据程序违法对相对人权利影响的程度确定不同的法律后果；2．区分强制性程序和自主性程序；3．区分行政主体行政程序内容的规定是否涉及相对人权利义务；4．区分内部程序和外部程序。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗