人民法院依法独立行使审判权的思考和制度设想

　　论文提要：审判不公与司法腐败，是目前严重困扰各国司法界的一大沉疴。它妨碍了司法职能的正常发挥，动摇着人们对建立法治社会的信心，尤其是作为社会公正的最后防线——人民法院在人们心中的公信力下降。究其原因，主要表现在没有理顺执政党和法院的关系问题，没有理顺政府和法院的关系问题。制度设置方面的存在的如上因素，导致我国司法权地方化，法院组织机构行政化以及法官素质不高，严重影响了审判独立原则，造成了司法不公。我们应该从人事权、财政权、法院系统设置、法官制度和法官的职位等方面寻找解决问题的途径。一是必须确立法律至高无上的地位。二是法院的人事权和财政权独立于地方党委和政府。三是改革法院内部机构设置，改变审判活动行政化模式。四是严格法官任职条件，提高法官素质，完善、健全法官独立的保障制度。五是强化法律意识，杜绝对法院审判工作的非法干扰。全文共8554字。

　　以下正文：

　　审判不公与司法腐败，是目前严重困扰各国司法界的一大沉疴。它妨碍了司法职能的正常发挥，动摇着人们对建立法治社会的信心，尤其是作为社会公正的代表者——法官在人们心中的公信力就会下降。许多学者都把司法领域存在的腐败，或多或少、或明或暗地与司法独立相联系。他们认为，司法领域各种腐败现象的产生，一个重要原因在于人民法院不能独立行使审判权。这实际上涉及到了我国司法制度建设中一个敏感而又十分关键的问题。法院依法独立行使审判权，是现代各国普遍确立的一项宪法原则。我国宪法早有明确规定，党的十五大和十六大也都强调要推进司法改革，从制度上保证审判机关依法独立公正地行使审判权。法院独立审判的原则得到了社会越来越广泛的承认和支持，但由于体制、制度、管理等诸多方面的原因，干扰法院执法的问题在一些地方仍然比较突出，必须采取得力措施加以解决。

　　一、人民法院依法独立行使审判权原则的法律根据。 

　　司法独立,作为现代司法的一项基本原则,是由西方资产阶级三权分立学说派生出来的。资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠认为“如果司法权不与立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权与立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官将握有压迫者的力量”。①孟德斯鸠的立法、行政、司法三权分立的国家学说奠定了司法独立原则的理论基础。司法独立原则之所以被世界绝大多数国家所接受,奉为一项基本的宪法原则,是因为这项原则经过一百多年的实践检验,被证明是防止权力滥用、保证宪政体制长治久安的重要支柱。司法独立的核心内容即审判独立。为此,许多国家在三权分立的基础上又明确规定了司法独立。并按照司法独立的原则进一步规定,法官独立,只服从法律。审判独立原则的确立,为审判权的公正性和权威性进而为诉讼公正的实现提供了诉讼制度上的保障,并由此成为世界各国普遍奉行的诉讼原则。

　　新中国的建立,标志着中国宪政体制的诞生。1954年第一次全国人民代表大会通过的我国第一部宪法和人民法院组织法均明确规定“人民法院进行独立审判,只服从法律”,从而把司法独立原则以根本法的形式固定下来。但是在实际运作中,审判权不是完全由人民法院独立行使,党委内部建立了案件审批制度,凡人民法院审判的刑事案件都要报经同级党委讨论决定后才能生效②。

　　1957年后,受“左”倾思想和法律虚无主义的影响,“法院独立进行审判,只服从法律”的宪法原则,被批判为“以法抗党”、“妄图改变专政职能,篡改人民法院性质”。 ③1975年宪法修改时取消了独立审判原则。文化大革命结束后,人心思治、人心思法,我们党在总结“文革”内乱的教训后,首先在1979年颁布实施的《中华人民共和国人民法院组织法》中恢复了“人民法院独立进行审判,只服从法律”的司法原则④。1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条也明确规定“审判由人民法院负责,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力”。实际上表明审判权专属人民法院行使。同年9月,中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（以下简称《指示》）中强调“今后,加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,切实保证人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。并根据党委与司法机关各有专责、不能互相代替、不应相互混淆的原则,中央决定取消各级党委审批案件的制度” 。⑤这就从制度上为人民法院依法独立行使审判权提供了保障。1982年，又将审判独立作为宪法原则写入新宪法,但文字表述不同于1954年宪法“只服从法律”,而采用了上述《指示》的提法为“不受行政机关、社会团体和个人的干涉” 。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第3条、1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第6条和1996年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第5条都对人民法院依法独立审判原则作出了详细、明确规定。1995年颁布实施的《中华人民共和国法官法》，对法官依法独立审判原则的确立具有里程碑的作用。

　　《法官法》不仅重申了“保障人民法院依法独立行使审判权”原则,同时《法官法》第8条规定: “法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”原则。第一次从法律上确认了法官独立审判原则。修订后的刑事诉讼法第149条也为法官独立审判提供了法律上的保障。该条立法的实质意义在于,合议庭审理的案件,合议庭有权利也有义务作出判决,是否将案件提请院长提交审判委员会讨论决定的权利也只能由合议庭行使。由上可知,司法（审判）独立原则,几经曲折,最终被我们党和国家确认为应当坚持的宪法原则和司法原则。依法独立审判也不再限于人民法院,法官也获得了依法独立行使审判权的法律地位。

　　二、人民法院依法独立行使审判权的现状

　　（一）没有理顺执政党和法院的关系问题。 

　　这是完善人民法院依法独立行使审判权的首要问题。坚持共产党对法院审判工作的领导不能有丝毫动摇,这也是宪法原则,必须遵守。但坚持共产党领导也绝不等于党可以不尊重法律和干涉法院依法独立行使审判权。在我国五十多年的司法实践中,带有倾向性的问题不是法院不要共产党领导,而是党以言代法、不按法律规定办事,包揽法院审判权，问题的结症是“法律虚无主义”的法律观在作祟。如前所述,我国第一部宪法明确规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”,这本来是民主宪政对司法工作的基本要求,但却遭到批判。现在没有人再公开站出来讲“只服从法律”是“以法抗党”,但立法机关通过的1982年宪法却从这一原则退步,足以说明我们不敢正视这一民主宪政的基本原则。民主宪政的法治则是以法律的最高权威代替个人（或集团）的最高权威,奉行“在法律面前人人平等”,没有特殊的公民。除法律外,任何人不受其他统治,即使最高统治者也必须服从法律。只有从这一原理来认识和理解民主宪政制度和法律至上原则,才可以使我们思想上对依法治国、建设社会主义法治国家有一个统一的认识,才可以使我们国家制度回归宪政体制,才能够理顺执政党和司法独立的基本关系。毋庸讳言,建国后的五十多年,在一段相当长的时间内,我们党实际上实行的也是人治,文化大革命期间达到了登峰造极的程度,造成了废法毁制,祸国殃民的严重后果,这是我们应当吸取的教训。 

　　有的学者提出在我们国家,只有党的政策、党的决议才是至高无上的,如果提出法律至上,将把党的领导置于何地呢？这一观点具有普遍性和代表性,且是正确处理党的领导与司法独立的原则问题,不能不加以研究。需要明确指出的是，任何一个政党的影响均是通过立法途径来实现的，法律的阶级性也决定了法律是执政党意志的必然体现。那么“人民法院独立进行审判,只服从法律”也就是人民法院的独立审判只服从执政党，这与坚持共产党对法院审判工作的领导在本质上是统一的。党章和宪法均规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一党的活动原则，党的任何活动都应当在宪法和法律的框架之内，党的政策、党的决议才不违背“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章和宪法原则。现实生活中,那种党比法大,党委领导就可以有法不依、以言代法、以权压法,干涉法院独立审判的看法和做法还没有从根本上杜绝,只能说明封建人治思想残余的根深蒂固,对审判机关依法独立公正地行使审判权要没有正确的认识。审判机关独立行使审判权，不是不要党的领导，也不是不接受监督。要把坚持党的领导与审判机关依法独立公正地行使审判权统一起来，坚决维护党总揽全局、协调各方的领导地位，坚决保证审判机关依法独立公正地行使审判权。什么时候“法律至上”的观念不能成为执政党从中央到地方各级组织的共识,人民法院依法独立行使审判权的宪法原则就不能真正实现，依法治国也只是一个口号。

　　（二）没有理顺政府和法院的关系问题。 

　　“我国虽然是单一制国家，但宪法规定实行多级政权体制，从中央到省、市、县、乡，共有五级。每一级都设有权力机关、行政机关，除了乡镇政权外，其他各级都设有审判机关和检察机关。加之现行的人事、财政体制也以分级管理(即块块管理)为主，人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力地方化。” ⑥ “因为司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性权力，所以司法权力地方化逐渐显现出来的弊病影响了法制统一、审判独立这两项重要宪法原则的实现，使社会主义法治原则受到威胁。” ⑦

　　在现阶段中国，随着市场经济深入发展的要求，大力加强社会主义法治建设也是当前紧迫的任务。司法独立也越来越成为法制现代化的一种趋势，虽然我国已经进行了很多年有效的改革措施，也取得了不小进步，但在当前，我们的法院与政府仍然保持着千丝万缕的联系。首先，法院的领导体制并非垂直管理。这种制度使法院的司法活动必然受行政指令的影响，直接导致司法不公正。同时，这种体制也使得法院地位降低，更不可能站在政府旁边进行有效的监督。其次，法院的人事权和各种后勤保障及财务开支都依赖于地方政府。对于涉及到政府的行政案件，法院必然是“三思而后行”。再次，行政机关权力的泛化也深刻影响着我国的法制化进程。中国历史几千年的封建文化思想并没有被完全根除。人治主义的色彩还相当浓厚。帝王的绝对综治和吏治的发达，必然为法律世界中的人治主义提供现实的基础，因而使政府在行使权力的过程中，无瑕顾及法律、法规的要求，任意扩大自己的权力。个别党政领导“法治”观念甚为淡薄，还存在干预审判的现象，主要表现是在具体案件事实的认定和具体适用法律上对审判机关施加压力，以致于在现实生活中至今仍然存在“权大于法”、“官大于法”、“领导人的话就是法”的畸形法律观念。

　　在这样一种法律观念的影响下，各种权力可以毫不掩饰地干预审判权，从而产生了“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”的法律虚无主义怪现象。与此同时，这种权力的任意行使也得不到有效的监督，这也就导致了“政府里边的法院”现象的产生，人们只能寄希望于政府及其人员的“道德自律”来规范自己。但这种规范的力度是相当弱的，它显然不如法律这种强制力的规范手段更加有效。地方政府在案件审理中直接查阅卷宗，书记、县长亲自对案件批示，政法委可以协调、讨论甚至组织对个别案件进行剖析。这严重损害了法制统一性和司法独立性。其弊端主要有：(1)在涉及地方利益的案件中，特别是重大经济案件，地方政府为了本地利益，往往利用手中权力对案件施加影响，使司法不能独立，地方保护主义盛行；(2)政府领导调阅、讨论案件，进行批示，没有参与庭审过程，对案件事实认定难以做到全面、准确；(3) 政府领导没有足够的法律专业知识，却讨论案件，很难保证适用法律的正确性；(4)极易导致某些人以权谋私、搞腐败。审判活动具有中立性、独立性、公正性、程序性、专业性和公开性等特征，它不同于行政活动。“但长期以来，法院在一些重要环节上没有按司法工作方式从事审判活动，反而借用了行政工作方式处理案件，管理审判工作，从而抹煞了审判活动的特点，审判职能作用受到影响。另外，个别地方无视审判职权本质特征，把法院当作行政部门对待，把法官当作行政官员管理，从而加剧审判活动行政化” 。 ⑧事实上调整法院与政府之间的关系,不存在任何理论上的障碍,宪法禁止行政机关干涉法院依法独立审判。现在关系没有理顺,主要是制度设置方面的问题,不用赘述。 

　　二、人民法院依法独立行使审判权的制度设想。

　　（一）必须确立法律至高无上的地位。

　　法律的至高无上性，决定了其具体的程序运作者和各具体行为是否合法的审查者——人民法院必须具有排他支配性，具有一定的权威。自身无权、无位、无威，就难以司法、治人、治国。

　　现实中，人民法院缺乏应有的地位和权威，其独立“人格”难以确保，从而难保其只服从于法律这一实现司法公正的基本前提。确立法律至高无上的地位。“徒法不足以自行”。法律的生命在于它的执行,只有司法公正,才能树立法律的权威,才能确保国家的政治安定和社会稳定；只有司法公正,才能维护法律的尊严,才能保证社会主义市场经济健康、有序发展；只有司法公正,树立法律权威,才能真正实现依法治国。邓小平同志科学地借鉴了各种经验与教训,特别是总结了我国社会主义民主与法制建设的经验和借鉴了其他社会主义国家的惨痛教训,科学地提出并论证了树立法律权威的极端重要性,并为在中国实现和树立法律权威做出了贡献。法具有最高的权威性,这不仅是由我国社会主义法的本质和特性所决定的,也是我国经济发展、社会进步的必然要求。树立法的权威性有赖于完善的制度,通过制度保障法的尊严,发挥法的作用,实现法的价值,通过制度来限制人的随心所欲,规范人的行为,避免“人治”对法的权威性的损害。以规范性、国家意志性、普遍性等为主要特征的法，体现着社会公正，是社会规则的客观反映和规范化、稳定化，具有社会正义的价值。提倡或实行法律至上，赋予法律在国家或社会生活中绝对的权威和至高无上的地位，可以有效地遏制国家权力的滥用、掌权者的腐败与社会的不公正。法律至上是以法律本身所体现出的正义精神和其客观性、公正性为依据的，法律的适用者以法的规则和原则为根本标准，而不以其个人意志或他人的意愿为转移。法律至上必须以存在良好的法的规则和原则及其法律制度为前提条件。显然，在专制独裁的社会中不可能产生良好的法，也就不可能奉行法律至上。可见，法律至上只能在法治的社会中才能完全实现。在建立与健全法治的过程中，提倡与实行法律至上，社会意义极其重大，是剔除“人治”或“权力之治”的最佳方式和有效手段。是保证审判权独立运行的根本保证。从另一个方面说，不承认法律至高无上，是执政党对自己的执政地位不自信的表现。对某一行为的正确与否用法律来评判，比由某一领导或某一组织来评判会更具有说服力。

　　 (二)法院的人事权和财政权独立于地方党委和政府。

　　当前法院本身没有独立的财权，财权由国家和地方各级政府所掌握，他们决定着各级法院的经费。法院的办公条件和装备的好坏、办案经费的多寡、法院工作人员工资及福利的高低等等往往均取决于本级政府所给予的经费的多少。法院在经济上不能独立而依附于政府，使地方政府有干预审判的物质决定性条件。这种财政体制使审判难于摆脱地方行政干预，使统一的审判权被行政区域分割开，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。

　　在这种财政、人事两大重要权力均隶属和依附于地方权力的现状下，要求我们法院依法独立审判而不受其他外来权力的干涉实在是勉为其难，除非地方各级党委政府有足够强的法律意识和大公无私精神。倘若人家真的要通过直接或间接、或明或暗、这样或那样的方式过问、干扰或刁难法院的审判，我们是很难抗衡的。

　　应当实施独立的司法预算和编制，为审判独立的真正到位创造合适的外部条件。实行司法预算和编制独立是审判独立真正实现的必备保障。全国所有法院的经费由中央财政支付，预算编制由最高人民法院负责。预算草案送政府协调后(不得减少或推翻)，直接由立法机关审议和批准，由国务院和最高人民法院执行，使法院摆脱地方预算和编制的控制，为真正实现审判独立创制更好的外部条件。

　　（三)改革法院内部机构设置，改变审判活动行政化模式。

　　法官之间存在行政级别差异，这种将法官按照职务高低套用行政级别的等级模式，是司法对行政依附的产物。级别高的法官有权干涉级别底的法官的审判事务，审理和判决主体并不一致。从本质上讲，这种法院内部机构设置是以行政管理机关的组织模式建构法院组织机构，以行政管理方式维持司法机关审判活动，直接导致了法外干预、审判质量下降、超期审判、司法不公、司法腐败等一系列问题。因此，只有改革法院组织机构设置，才能保障法官真正独立行使审判权。取消法院内部行政级别设置，统一实行法官等级制度。对法官的等级只需按十二个等级的制度划分即可，不再沿用行政级别的模式，既杜绝了法院内部关系官僚化，同时使法院在行政级别设置上不再依附于行政机关。取消审委会和院长、庭长签发制，一是法院审判委员会职权范围不够明确具体，在审判过程中，有时发生案件先由审判委员会定案，然后再由法庭审理并判决，造成开庭审判走形式，审者不判，判者不审；二是目前许多法院还实行院长、庭长事先审查案件，审理后签发的制度，对案件的审判使用行政式方式管理，拥有案件最终决定权不是审理案件的法官，从而造成权责不明和有时的滥用职权，造成裁判不公。   

　　（四)严格法官任职条件，提高法官素质，完善、健全法官独立的保障制度。 

　　法律是一门科学，法官是一个职业。法官需要有特有的职业训练、职业意识、职业素养、职业技能、职业道德。全国人大常委会于2001年6月对法官法作了修改，担任法官者的教育层次由大专提升到本科，而且从事法官职业必须通过统一的司法考试。司法系统应该严格执行法官法的这一规定，选拔优秀法官。法官独立保障制度的欠缺，是当前司法制度的薄弱环节。为保障法官的独立，应逐步建立和完善以下制度：（1）法官终身制。法官终身制已为现代国家所普遍承认。它是指法官在任期届满前，非经弹劾，不得被免职、撤职、或令其提前退休。（2）法官专任制度。这是指法官不得兼任行政职务，不得兼任其他营利性的职务，但教学活动除外。（3）法官高薪制度。西方国家给予法官高薪待遇，法官生活安定富足，对减少贿赂、营私舞弊现象，保障法官公正执法有积极意义，值得借鉴。（4）法官任职资格制度。如前述，应实行面向全国、公开的、统一的法官资格考试，还应对法官资格报考者的条件予以严格限制，必须是法律院校或法律专业本科以上毕业者方可报考。高水平的法律知识，是法官独立的基础。

　　（五）强化法律意识，杜绝对法院审判工作的非法干扰。

　　法律意识对法律的适用和遵守具有极为重要的意义。法律能否被严格地执行和遵守，在很大程度上取决于全体公民的法律意识。强化法律意识，首先要有现代法意识，克服法律虚无主义和法律工具主义，树立法律具有最高权威的观念。其次，要加强宣传教育，注重在普法教育中提高法律意识。再次，注重在法治实践中提高公民法律意识。普通民众的法律意识是在实践中养成的，“行使司法权这种过程本身，实际上是在向案件当事人宣示正义的准则” 。绝对树立法律的最高权威，要让当事人不但要打得起官司，还要输得起官司，服从法律的评价。现实中，有些当事人千方百计托人、找关系，干扰正常审判；有的律师拉拢、腐蚀法官；有的当事人通过越级上访、集体上访等方式给法院和法官施加压力；有的拒不执行法院裁决，甚至暴力抗法，这些都严重损害了法院的独立公正审判。因此，今后要加强对公民的法制教育，使他们充分理解和支持法院工作，依法正确行使诉讼权利，尊重法院的司法裁判，杜绝对法院审判工作的非法干扰。
依法治国，建设社会主义法治国家，是我国法制建设追求的目标。人民法院依法独立行使审判权是法制建设的重要组成部分。虽然我国审判独立还存在许多问题，但是只要我们从理论上找到解决问题的途径，并在实践中努力实施，我国的审判独立会随着依法治国的进程不断完善。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗