如何妥善审理民事与行政交叉案件

　　内容提要：

　　随着司法实践的不断深入和社会关系的日益复杂，民事与行政案件交叉的问题在审判实践中已日益突出，能不能从民事与行政案件的特点出发，对可能引发的争议进行归类分析，如涉及行政机关确权引发的民事案件如何处理，涉及行政机关处罚的民事案件如何处理等，找出与之相交叉的民事争议，再以此找出解决的办法。由于缺乏统一的运作方式，已给审判工作造成了一定的消极影响，如何总结经验，己成为摆在审判人员面前的一个重要课题，积极探索此类问题的解决方法，理性地构建民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷解决机制。对其处理机制的设计不可简单划一，应对交叉案件作出类型划分，适用不同程序，以实现纠纷解决的效率化，同时应完善相应的法律与制度建设。

　　内容提要337字，全文字数共8623字（含注释）。

　　以下正文：

　　一、民事与行政交叉案件的表现形式

　　例如一家开发商与张某签订了一个合同，约定把一套房子抵20万元的债务给张某。张某对房子进行装修后住了进去。可是，不知是 什么原因，开发商又把这套房子以30万元卖给了王某，并给王某办理了房产证。但当王某拿着房产证去看房子时，却发现张某住在里面。无奈，他只好把张某告到法院，要求法院判决张某搬出住房(民事侵权诉讼)。张某一看自己当了被告，也急了，就起诉了房地产登记部门，请求撤销王某的房产证(行政诉讼)。而在这一行政诉讼期间，张某又起诉开发商与王某签订的房屋买卖合同无效(民事合同诉讼)。3个诉讼导致的结果是：民事侵权诉讼以等待行政诉讼裁判结果为由，裁定中止审理；行政诉讼以行政机关登记行为违法为由，判决撤销房产证；民事合同诉讼以房屋买卖合同有效为由，驳回张某的诉讼请求；民事侵权审理最后以行政判决为依据，驳回王某的诉讼请求。现在，王某每天拿着民事胜诉判决申诉。3个诉讼实质只为解决一个问题：房屋所有权到底归谁？但3个诉讼审理思路不同，就必然导致民事判决与行政判决冲突的现象①。又如：2004年8月14日，王某驾驶其拖拉机在某国道上运输竹杆。拖拉机没有后尾灯；竹杆系顺装，超出车厢2米多。当晚10时许，王某驶过某木材检查站（下称木检站）时，被该站工作人员追上拦住（在机动车道上）进行检查。检查期间，随后骑摩托车驶来的张某撞在拖拉机运输的竹杆上，致张某胸部多处骨折、开放性血气胸。张某为此支付医疗费2万余元。交警在《交通事故认定书》中认定：王某违反了道路交通安全法第二十一条“不得驾驶安全设施不全……等具有安全隐患的机动车”、第四十八条第一款“……载物的长、宽、高不得违反装载要求……”、第五十六条第二款“在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行”的规定，负事故的次要责任；张某违反了道路交通安全法的有关规定，负事故的主要责任。事后，张某对王某提起民事诉讼，但又撤回了起诉，并对木检站提　起了行政诉讼和行政赔偿诉讼②。这是二个典型的民事与行政交叉的案例。在审判实践中，这类案例目前有增无减，正日益成为法官们的一个困扰，已经到了非解决不可的时候了。

　　二、民事与行政交叉案件的产生原因

　　行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼；民事诉讼是指当事人之间因民事权益矛盾或者经济利益冲突，向人民法院提起诉讼，人民法院立案受理，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，经人民法院审理和解决民事案件、经济纠纷案件和法律规定由人民法院审理的特殊案件的活动，以及这些诉讼活动中所产生的法律关系的总和。从静态的角度来看，民事、行政案件很难存在交叉问题。但在审判实践中，民事诉讼与行政 诉讼交叉问题却经常存在，所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。 包括两种情况：一是民事诉讼 中的行政交叉问题；一是行政诉讼中的民事交叉问题。那么，民事与行政交叉案件究竟是如何产生的呢？笔者认为,产生的原因大致有以下几个方面:

　　（一）法律的不完善是引发实践中民事与行政交叉案件问题发生的主要原因。这里是指主管权限的划分不明确。主管权限的划分涉及到公私法划分以及审判体制的功能设置等重大理论问题，在国外一直是被学界所争论的焦点。在实践中，不同国家和地区立法也存在一定的差异。在法国，行政审判权限与司法审判权限的划分标准是由行政法院和权限争议法庭在判决中提出的，经历了债务人和公共权力两个标准到公务标准再到多元化标准等多个历史阶段， 另外，普通法院在特殊情况下还可以受理一定的本应由行政法院受理的案件③。在德国，根据《行政法院法》第40条第1款规定，对于一切未被划归其他行政法院管辖的非宪法性质的公法争议，均可以由行政法院管辖，但由于“公法争议”概念过于笼统，在理论上却产生了利益说、支配说、主体说、组合模式等多种学说④。在实践中，主要是依靠判例法对行政法院法第40条作出具体解释。根据立法的明确规定，德国普通法院也可以受理一定的公法争议案件⑤。由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法执行不力，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。

　　（二）行政权的扩张与大众维权意识的提高是二者产生交叉问题。随着市场经济的发展，国家干预经济的方面越来越广，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政诉讼的复杂性及与民事诉讼的交叉性。另外，一些民事诉讼往往又渗透着行政管理的内容。

　　（三）民事、行政诉讼的目标不同是决定二者必然产生交叉问题的又一原因。行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题，它不是以消除或调和争议为终极目标。这样，行政相对人不服行政裁判提起行政诉讼时，人民法院在处理该纠纷时必然涉及行政机关对民事纠纷裁决的审理，必须涉及采用行政诉讼和民事诉讼问题，这样二者交叉问题就必然存在。

　　三、民事与行政交叉案件的处理方式

　　民事、行政审判工作是我国审判机关工作的重要组成部分。在审判实践中，民事诉讼与行政诉讼交叉问题经常存在，设法处理好二者的交叉问题，其重要意义在于: 有利于保护公民，法人和其他组织的合法权益；有利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率；有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位；有利于更好地维护社会稳定，化解社会矛盾，从根本上坚定和巩固公众对法律的认同和信仰，推动依法治国这一基本方略的顺利实施。“法院的双轨制，无论是普通法和衡平法的二分法，还是行政法和民法的二分法，都将不可避免的导致管辖权的冲突”⑥ ，因此建立一套具体的程序规则或机制实际解决权限冲突问题就十分必要。对此，国外也没有统一的做法。在法国，是通过权限争议法院专门解决权限冲突问题，包括主管权限冲突、判决效力之间的冲突以及受理顺序的冲突问题等；在德国，则在诉讼程序上采用优先原则及移送管辖制度，无论哪个法院先作出的判决对于其它法院均具有约束力。对于管辖权冲突问题，如果法院认为当事人选择的法律途径是“不适法”的，或者是当事人提出异议，法院应当听取当事人意见后作出裁定，以决定是否移送其他法院，如果被移送有关法院，该法院不得再行移送或返回原法院。这种裁定不仅具有法律途径选择上的约束力，而且“对所有审级都有效”⑦。在民事诉讼过程中，如果存在行政处分或裁决作为先决问题，法院应当通知作出该处分或裁决的行政机关参加诉讼。对此，有学者认为，行政机关参加诉讼只具有诉讼上的效果，而并不具有实体上的约束力，行政机关也有可能再为同一行政处分之可能，且并非强制要求凡先决问题民事法院均应以命令行政机关参加诉讼制度方式来加以解决⑧ 。在台湾地区，对于冲突问题，原则上由“司法院”司法官作统一解释，这种解释可以根据“行政法院”、“最高法院”、当事人或其他机关申请后作出⑨ 。有此可见，国外对权限划分与协调问题并没有形成统一的制度模式，理论上也存在较大争议。但也可以看出，这些国家和地区不仅建立起了相对完备的制度体系，而且在理论上已经展开了较为深入的探讨；与之相比，我国无论在制度建设上还是理论研究方面均与国外存在一定差距。在我国，就目前的相关立法制度来看，民事审判与行政审判的主管权限范围是根据民事诉讼法和行政诉讼法各自所设定的受案条件加以确定，而并没有明确的协调民事审判与行政审判之间主管权限分工的相关立法。在司法实践中，若民事审判与行政审判之间的主管权限划分不明，一般是通过最高人民法院的司法解释予以确定。在我国也有行政庭受理民事案件的例外规定，那就是最高人民法院2000年发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。该条在学界一般被理解为是行政附带民事诉讼的立法依据。对于民事审判与行政审判之间受理案件的顺序问题，立法上也仅有《民事诉讼法》第136条第5款的规定：“本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止民事诉讼”。在实践中却是各行其事，不一而论。至于民事审判与行政审判之间判决效力之间的协调以及权限冲突产生后如何处理问题更是缺少立法的明确规定。立法制度的不完善必然引发实践中权限冲突问题的实际发生⑩  。针对以上实践问题，我国学界并没能直接以权限划分与协调问题为主题加以研究， 行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件，应如何进行审查立案，适用何种程序和方式进行审理， 怎样作出裁决，我国的法律并未作出明确的规定，在审判实践中， 对这类案件的审理，有的法院先行政后民事，有的先民事后行政，有的还假定行政行为合法对民事径行处理等等，采取了不同的审理方式。对同一事实不同法院审理就会得出不同的结论，甚至裁判结果大相径庭，这在一定程度上造成司法混乱，影响法院裁判的权威。行政争议和民事争议交叉的情况在现实生活中呈现出多样性，就法院而言，采取一种方式一劳永逸的解决是不科学的。那么，在实践中如何妥善审理民事与行政交叉的案件呢？笔者认为主要有以下几种方式：

　　（一）民事诉讼与行政诉讼分别进行的解决方式。在一种诉讼结果是另一诉讼的前提或重要证据时，一般采取先行政后民事或先民事后行政的处理方式。但在现实生活中，还有一种特别的情况，即基于同一事实既可提起民事诉讼，又可以提起行政诉讼。这种情况从法学理论上讲实际上是一种诉讼竞合。两种诉讼可同时进行，也可以由当事人选择进行，法院应根据当事人的请求分别作出裁决，只要注意二者的裁决内容不要重复就可以了。

　　（二）先民事后行政的解决方式。在行政主体确权的行政行为中，有的不是自由裁量行为，而是属于羁束行政行为。如颁发证照的行为，如果当事人发生权属争议，只能提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时，就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证照，主要是依据当事人提交的基本权利证明。只有在当事人权属确定后，行政机关才可以“作为”即办证。在这种情况下，法院为慎重起见，应先解决法律关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决行政机关履行职责的判决，这样就从根本上理顺了二者的关系，对最终解决纠纷，减少讼累都是有利的。

　　（三）先行政后民事的解决方式。在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中，对民事争议的解决往往要根据行政争议的处理结果为依据。行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。相反民事诉讼中如果不考虑相关的行政诉讼，那么，民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。因为具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，即具有法定效力，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查。只能 假定为合法有效，造成法院的两份裁决文书自相矛盾。引起当事人对法官或法院的误解。所以，在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

　　（四）行政附带民事诉讼的解决方式。行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。在 行政争议和民事争议交织的案件中，解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件，仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径，都无法使争议得到妥善解决。如按行政附带民事案件处理则会大大减少当事人的讼累，节约诉讼成本，体现出法律的统一性。行政附带民事诉讼审理模式符合行政法学理论发展的趋势，符合司法实践发展的需要，但是，附带审理模式的构建不应是诉讼程序的简单合并。适用该制度须同时满足以下几个条件：一是同时存在行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件，即行政案件及民事案件均依法成立，符合受案条件。行政附带民事诉讼，只有在当事人选择附带审理时进行，没有必要另行更换审判庭。二是行政诉讼与附带的民事诉讼之间具有关联性，即被诉具体行政行为处理的事项涉及到当事人之间的民事权利义务关系。三是行政诉讼请求与附带的民事诉讼请求有内在的联系。一种是行政争议性质的诉讼请求，行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，认为其侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销、变更或者确认为违法行为；一种是民事争议性质的诉讼请求，是平等主体之间因侵权而产生的争议，受侵害的民事主体请求法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。两种争议之间的联系表现在两种性质的争议由同一民事行为引起，且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。四是行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。五是当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼，即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序中。一般认为民事诉讼请求应在一审审理期间提出，二审期间不得提出附带民事诉讼。以传统法学理论和现行审判格局为基础的附带审理模式仅是将行政违法确认诉讼、行政赔偿诉讼、民事赔偿诉讼进行诉讼程序的合并，必将会带来司法实践的混乱。我们应追求并建立以侵权行为法理论为基础的第二种附带审理模式，将行政行为由行政法、行政赔偿法、民法三元法律体系监管的模式改为由行政法、侵权行为法二元法律体系监管的模式，改革现有审判格局，合理分配司法职权，并对附带审理模式下的侵权责任规则、责任构成、举证责任、诉讼时效等进行系统的构建，以便建立合理的、顺畅的行政附带民事诉讼审理模式。以第三人为补充的分案审理模式虽然不符合诉讼经济效益原则和行政法学理论发展的趋势，但是在现行法律框架及审判格局下，能够合理的、有效的解决此类纠纷，维护了裁判的统一性，避免了诉讼程序的简单合并带来的司法实践的混乱○11 。

　　（五）民事附带行政诉讼的解决方式。民事附带行政诉讼的解 决方式现行制度没有，即便是在理论上也几乎没有这种观点。但是，在有些国家和地区的制度中是有的，也是可以为我们所参考和借鉴的○12。

　　综上所述，随着社会经济关系演变的日益繁复以及行政权力行使领域的不断拓展，在司法实践中，民事争议与行政争议之间出现相互交织现象呈上升之势，且处理难度逐步增大。目前，关于民事与行政交叉案件的处理方式，我国法律尚未具体涉及民事与行政纠纷交叉问题的解决办法或方案。现行相关司法解释也未对此提出周详的解决方案。审判实践的需求给予了我们足够的探讨空间。行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。民事诉讼中，被执行人不履行生效裁判的，申请人可以申请法院强制执行，而行政诉讼的判决则可由法院和依法享有执行权的行政机关来执行。民事诉讼和行政诉讼基于上述不同的原则、制度、程序，在审判实践中采取行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼的模式都势必造成在适用法律上的相互冲突问题。本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交叉案件。即在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，民事与行政争议出现交叉后，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。若当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题后，又明确表示不再另行提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以一并对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但对具体行政行为的合法性审查部分必须移送行政审判庭进行审查；对民事行为的效力作出认定部分必须移送民事审判庭进行审查；并依据其所对应的实体法规规范作出判定。即先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。这样操作既保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，由于诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同决定了民事与行政交叉案件的审理与解决只能是遵循“基础优先审理”的原则和由民事审判庭与行政审判庭分别审理并作出裁判的方式。

　　参　考　文　献

　　1、仇慎齐：《简论“行、民”交叉时的“基础优先审理”原则》载中国法院网 访问时间：2010-06-01

　　2、刘 峥　刘 洋：《对我国民事与行政纠纷交叉制度的初步构想》　载人民法院报

　　3、陆学兵：《商品房“一房二卖”谁享有所有权》　载中国法律法规网

　　4、李桂英：《试论解决民事、行政交叉案件的方式》　

　　5、韩刚：《行政行为在民事诉讼中的证据效力》　

　　6、范跃如：《民事行政争议关联案件程序研究》，载《审判前沿新类型案件审判实务》总第12集　北京市高级人民法院编　出版社：法律出版社

　　7、金俊银：《民事与行政交叉案件的冲突及其解决》，载《中国司法评论》总第7卷　万鄂湘主编　出版社：人民法院出版社

　　8郑春笋、王艳丽 ：《民事与行政交叉案件审理模式的选择》，载于《北京律师网》2007年3月23日。

　　9康宏亮、董陪红：《浅议行政诉讼与民事诉讼交叉问题 》，载于《法律教育网》。

　　10 王兆雷、姬忠彪 ：《行政附带民事诉讼中的若干法理问题》，载于《人民法院报》，2006年12月28日。

　　11刘晓芬：《论民事与行政交叉案件的审理与解决》中国民商法律网，文章上传于2008年10月14日。2010.6.1查阅

　　12方建生：《民事与行政交叉案件的审理与解决》法律图书馆《法律论文资料库》2007.6.29

　　13 崔杰 : 《行政侵权与民事侵权竞合案件相关法律问题研究 ——以竞合案件审理模式构建为侧重》发布日期：2010-02-06    文章来源：互联网

　　14 杨建军、冯江：《行政不作为的国家赔偿责任研究----兼论最高人民法院法释（2001）23号批复的适用》载于《审判理论与实践》甘肃人民出版社2006年卷第一辑（总第12辑）

　　15参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版1997年版。

　　16参见[英]L•赖维乐•布朗、[英]约翰•S•贝尔著：《法国行政法》，高秦伟、王楷译，中国人民大学出版社，2006年版。

　　17   参见[德]弗里德赫尔穆•胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版。

　　18 参见黄国益：《从“行政处分对民事法院的拘束效力”思考先决问题在诉讼审判程序之解决模式》，台湾《中**学集刊》第15期。

　　19  参见翁岳生编：《行政法2000》（下），中国法制出版社，2002年版。

　　20  参见翟建光：《论民事附带行政诉讼制度的建立》，《山东审判》，2004年第1期。

　　21  参见王贵松主编：《行政与民事争议交织的难题》，法律出版社2005年版。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗