审判权滥用的防止和规制

　　[论文提要]

　　审判独立原则已经得到现代法治国家的普遍确立,它已成为保护人权,制约权力,宣誓与捍卫司法公正,分配与实现社会正义的有力武器。实现审判独立无疑是我国当前司法改革的关键所在,但审判独立不是绝对的独立,司法公正理念的根本要求、审判权的权力本性、审判权运行过程的主观性等三个方面决定了必须对审判权实施监督。完善对审判权的监督机制必须以正确认识监督与独立的辩证关系为基础, 明确认识审判权的监督与审判独立之间既存在对立冲突关系,也存在和谐统一关系,明确对审判权实施监督的限度。这样才能实现司法公正。全文共（8700字）

　　[关键词]： 审判权独立   滥用    防止   规制                             

　　以下正文

　　司法改革是我国法学界近年来研究的热点和焦点问题。最高人民法院将公正和效率作为司法改革所追求的最高价值目标，一时也成为法学界议论的时髦话题。法学界举行了不计其数的专题讨论会，历经数年之后，越来越多的人得出这样一个结论：在现行体制内进行司法改革几乎不可能取得成效，并历数法院系统近年来的一系列改革举措以资佐证。言下之意是唯有突破现有的体制，司法改革才可能取得成效。同时，法院系统内部的某些改革或创新，也并没有一种明确的司法理念。司法改革的目的是要完成审判权的使命，审判权的终极目标是公正和效率，但审判权的界限在哪里呢？如果连这一问题都不明确，司法改革的对象就无法确定。

　　我国现行宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”；第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权”；第127条规定：“最高人民法院是最高审判机关”。人民法院组织法第2条规定：“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。”民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法，以及全国人大常委会关于处理专门人民法院的决定，对法院内部行使审判权作了必要的分工。我国的国家机构内部分为国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关。资本主义国家按照三权分立原则，其国家机构由立法机关、行政机关和司法机关组成。在我国，人民法院行使的是审判权，而资本主义的法院行使的是司法权。审判权与司法权在表述上的差异，只是说明它们与民意代表机关关系的不同，并不表明它们在功能上的区别。因此，审判权与司法权两者在实质上是一致的，都是通过对纠纷的裁判而维持社会的正常秩序，维护社会的公平和正义。

　　司法机关所行使的审判权（司法权）并不是万能的、无界限的，司法机关只能在已经发生纠纷并形成案件后才能启动审判程序，行使审判权；英美法系国家的司法机关既具有合法性审查权，亦附带地具有合宪性审查权，而大陆法系国家的司法机关只具有合法性审查权，我国原则上属于大陆法系国家，司法机关也只具有合法性审查权；司法机关受其性质和审判基准所限，只能对法律行为进行判断，而不能裁判政治行为（国家行为）；司法机关的合法性审查权包括对作为正在审理案件适用依据的规范性文件的进行合法性审查。

　　所以，要合理合法的行使审判权，必然要明确审判权的界限及其他相关问题。

　　一、案件性

　　案件性又称为案件性原则，是审判权的首要界限，也是法院进行自律的首要原则。法院行使审判权的任务是解决纠纷，而并不是一切纠纷都能够形成为案件，只有那些按照法律的预先规定，符合法律规定的规格，既这些纠纷已经成熟为法院受理的案件，法院才能对这些案件行使审判权。
案件性的基本要求包括：

　　第一，法院不得立法。法院的特性和人员构成并不适宜于创制或者形成法律规范，它并不是民意代表机关，不能充分地反映和表达民意。司法机关的活动只能针对个案，而不能针对一般社会关系。最高司法机关为规范审判活动，通常允许其制定审判活动的具体规则，并允许其对司法行政事务进行管理，但绝对不允许其制定作为审判依据的一般法律规范。

　　在我国，作为最高审判机关的最高人民法院不仅制定审判活动的具体规则，对司法行政事务实施管理，而且，在全国人大或者全国人大常委会通过一项法律以后，通常制定相应的作为规范形态存在的司法解释，有的长达数百条之多，比法律条文数多者比比皆是。同时，有的事实上已经改变了法律的本来含义或者增加了法律的内容。其依据是全国人大常委会于1981年通过《关于加强法律解释工作决议》。决议中说，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。实际上，该授权决议也仅仅是允许最高人民法院在法律应用过程中解释法律，而法院应用法律的唯一方式就是裁判具体案件，除此之外，法院并不存在其他适用法律的方式，也就是说，最高人民法院只能在法院裁判具体案件过程中解释法律。

　　第二，法院不得参与立法。法院除不得自己立法以外，亦不得参与立法活动。不得参与立法的意义在于避免法院在事前表明自己的态度。我国不实行三权分立制度，国家机关之间除上下级存在监督关系外，还存在协助关系。立法机关在立法过程中，有时可能征求司法机关的意见，法院只能根据以往的审判实践以集体的名义提出自己的意见。法院在个案审理过程中，认为法律存在不足而需要进行修改时，可以向立法机关提出自己的意见。

　　第三，法院不得参与行政管理。行政管理是行政机关对社会公共事务进行组织、规制、监督等的活动，行政机关在依法实施行政管理过程中，可能侵犯相对人的合法权益，而与之发生纠纷。在我国，现行的绝大多数法律规定，在当事人拒不执行行政机关作出的具体行政行为时，行政机关可申请法院强制执行，为此，行政复议法和行政诉讼法还特别规定，具体行政作为不因复议或者诉讼而停止执行，行政处罚法规定，行政处罚决定不因复议或者诉讼而停止执行。就是说，法院要去执行行政机关作出的决定，而不是去裁判行政机关作出的决定。

　　第四，法院只能在案件形成以后，通过自己的审理，表明裁判意见。基于司法的特性，法律实施以后发生纠纷以前，法院不得介入社会生活；纠纷发生以后，当事人可能通过其他途径解决纠纷，而不诉诸法院，法院也不得主动地介入；当事人将纠纷诉诸法院，法院需要根据法律的规定判断是否属于法院的裁判范围，才能确定是否予以立案，并不能无条件地裁判一切纠纷。因此，只有当纠纷符合法律规定的规格，即已经成熟为案件，法院才能就该案件进行审理，作出法律上的判断。即法院奉行“不告不理原则”。

　　二、合宪性与合法性

　　任何纠纷均涉及法益。法院有权解决法律权益纠纷，这是无庸置疑的。法院之所以可以适用宪法解决宪法权益纠纷，根本原因在于其有权解释宪法。无论是在英美法系国家还是在大陆法系国家，无论是由普通法院解决宪法权益纠纷还是由宪法法院解决宪法权益纠纷，均遵循“穷尽法律适用原则”。即能够作为法律权益纠纷予以解决，就不作为宪法权益纠纷解决；只有在作为法律权益纠纷无法解决时，才作为宪法权益纠纷予以解决。

　　我国属于大陆法系国家，法院对宪法不具有解释权，同时，不存在先例约束原则，上级法院包括最高法院的判决对下级法院审理未来类似的案件并不具有约束力，只具有参考作用。可见，法院并不具有解决宪法权益纠纷的能力和基本条件。在宪法权益纠纷和法律权益纠纷中，法院只能解决法律权益纠纷，而不能解决宪法权益纠纷。在我国，解决宪法权益纠纷的机关只能是全国人大常委会。正因如此，宪法明确规定，全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施。由于全国人大是非常设机关，而全国人大常委会是常设机关，实际上，监督宪法实施的职能主要是由全国人大常委会完成。《中华人民共和国立法法》根据这一原理，对宪法权益纠纷解决的体制作了规定：

　　第一，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违反宪法，向全国人大常委会提出审查请求。根据这一规定，最高法院在审理案件过程中，如果认为这些法律文件违反宪法，应当中止诉讼，提请全国人大常委会进行审查。待全国人大常委会审查后，再根据其审查结果，对具体案件作出判决。

　　第二，法院在审理具体案件过程中，如果认为法律违反宪法，能否提请全国人大常委会进行审查，立法法没有规定，这是一项立法空白。但从法理上和宪法第5条的规定上说，这是无庸置疑的。根据宪法及立法法、人民法院组织法等等法律的规定，人民法院只能依据法律行使审判权。即法院行使审判权的依据只能是法律，而不能是宪法。换言之，法院只能进行合法性审查，解决法律权益纠纷，而不能进行合宪性审查，解决宪法权益纠纷。

　　法院在查明案件事实的基础上，适用法律对当事人之间的法律权益争议作出裁判。法院在进行合法性审查时，其合法性审查的空间包括两个方面：

　　一是案件当事人的行为是否合法。法院的审查对象是作为案件当事人的被告的行为是否合法：在行政诉讼中，需要审查的是被告行政机关所作出的具体行政行为是否合法；在民事诉讼中，通常需要审查被告的民事行为是否合法（在离婚案件中需要审查的是当事人是否符合离婚标准）；在刑事诉讼中，需要审查被告人的行为是否构成犯罪。法院的所有审理活动均是围绕着被告行为的合法性展开的。

　　二是案件的审理依据是否合法。根据宪法及人民法院组织法、行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法的规定，人民法院依据法律行使审判权。可见，在众多的规范性文件之中，法院进行合法性审查的最高依据是狭义的法律。一个案件可能涉及多个规范性文件，法院适用这个规范性文件或者适用那个规范性文件的根据，只能是法律，即符合全国人大和全国人大常委会制定的法律。

　　三、政治性

　　国家机关的任何行为都具有法律性和政治性。因为任何行为都是基于法律的授权、按照法律规定的程序进行，同时又都是出于一定的政治考虑和政治动机。但任何一个行为的法律性和政治性的强度是不同的。我国目前已有三部法律文件规定了政治行为，即（１）１９８９年４月４日由全国人大通过的《行政诉讼法》第１２条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为”；（２）１９９０年４月４日由全国人大通过的《香港特别行政区基本法》第１９条第３款规定：“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。”；（３）１９９３年３月３１日由全国人大通过的《澳门特别行政区基本法》第１９条第３款作了与香港特别行政区基本法第１９条第３款完全相同的规定。

　　归纳起来，国家行为免受司法审查的原因主要有：（１）政治问题通过政治过程由国民或者政治机关作出判断，司法机关通过司法过程解决法律问题，司法机关不承担政治责任，也就没有介入政治问题的权力；（２）司法机关如果介入政治问题，其政治上的中立性将崩溃，司法的独立性也将不复存在；（３）司法组织和司法程序是为保障个人权利而设计的，不适用于解决重大的政治问题；（４）法院没有能力应付因对重大政治问题作出判断可能产生的政治混乱。

　　当前，我国对司法审判权监督体系主要包括外部对法院的监督和法院内部的监督。外部监督主要包括权力机关的监督、党的监督、行政机关的监督、检察机关的监督和社会舆论的监督。内部监督包括上级法院对下级法院的监督，也包括本级法院院长、审判委员会对法官办理案件的监督。

　　四、审判权监督的缺陷

　　在我国，法院被视作行政机关，法官等同于公务员，对法院和法官的监督在很大程度上沿袭了对行政机关和一般公务员监督的机制和手段，行政化色彩浓厚，缺乏法官职业的针对性和有效性。

　　1、在人大监督方面：当前，一些地方人大虽相继制定了关于个案监督的工作条例，但由于认识不够统一，操作不够规范，随意性较大，问题较多。如有的地方人大个案监督过多，动辄调卷审查，或者直接通知案件承办人去汇报案情，或者邀请法律专家和老司法工作者对提出个案监督的案件进行咨询、研讨；或者对正在审理的案件召开有律师参加的座谈会，对案件实体问题进行讨论;有的人大在评议法院工作时，要求法院将近几年来办的所有案件送去检查，或者提出个案监督，由法院答复；有的地方人大机关和人大代表不遵守全国人大关于先使监督的规定，变组织监督为个人监督，或者以代表身份为本人亲属涉讼案件以监督者形式干预人民法院的审判活动等等。

　　2、在党政领导监督方面：有的地方和部门的领导片面地把执行法院生效判决与发展经济、维护稳定对立起来，为了保护本地区、本部门的局部利益，对涉及当地利益的案件，打招呼、定调子、批条子，要求法院对这些案件进行审查;有的地方和部门领导规定法院查询、冻结、划拨存款需要经其批准，规定不许法院受理或执行本地欠外地债款的案件，对法院贪污冻结企业存款时，强令法院结冻。

　　3、在媒体监督方面：有的媒体对一些尚未起诉到法院的刑事案件过度渲染、罗列种种所谓“犯罪”事实和情节，在有关领导和社会公众中造成很深的印象；有的媒体对法院正在审理或作出裁判的案件，或进行夹叙夹议论式报道，或仅凭主观臆断便横加指责，给法院公正审判带来压力和影响；有的新闻记者往往有意无意地站到一方当事人的立场去，发表片面观点；还有个别新闻记者受一方当事人之邀，图一时之利，按照当事人的意图撰写不实之词，误导社会舆论；有的新闻单位在自己败诉后，利用掌握和控制的舆论工具发表言论，指责法院判决不公。

　　4、在检察机关监督方面：滥用抗诉权，使民行抗诉案件大量上升，抗诉程序失范。

　　5、上下级法院之间的监督：因不当行使监督指导权的现象比较普遍；甚至有个别人以上级法院的名义干预下级法院审判权的正当行使。

　　6、在法院内部之间的监督：审判监督庭的人员配备不到位，在纠正本院裁判时，容易产生“自己跟自己过不去”、有损法院形象、不利于单位内部团结,怕得罪人等思想；合议庭流于形式，其成员不全部到庭认真参审或不参加案件合议，使合议庭成员之间失去了制约；庭长、院长、审判委员会成员的回避制度不能发挥应有作用。

　　四、司法审判权法律监督的构建

　　监督与被监督，本来就是一对矛盾，被监督者对待监督者的监督，又往往是监督能否有效发挥的重要因素。法院接受监督的最大思想障碍就是少数干警常常把监督与独立行使审判权对立起来。一听到不同意见，就觉得对法院工作不够支持，一提个案监督就担心会干扰法律依法独立办案。“监督加强理解，监督就是支持，监督就是鼓励，监督就是鞭策”，是对监督的高度概括。因此，要正确处理以下几个方面的关系：

　　1、要正确处理好人大监督与独立审判的关系：人大监督法院的目的，应当是促进审判机制的完善和法官素质的提高，即通过监督发现问题，提出改进办法。人大对法院的监督，应当尊重法院独立行使审判权的前提下，必须遵循集体性（即监督权只能由人大会议和常委会议集体行使）、事后性（即权力机关在法院审理具体案件过程中不能发表有倾向性的意见影响法院的裁判）、间接生（即权力机关不能直接宣告法院的判决和裁定无效）。在监督方式上，可以采取听取和审议法院工作报告、对法院提出询问和质询、组织特定问题调查委员会、罢免法官等形式。在对法院提出询问和质询事项时一般应限于法院的违法乱纪行为、司法制度建设、司法政策方面的事项，不能干预法院对具体案件独立行使审判权。也就是说，代表不应当就具体个案如何审理提出询问和质询，特别不能对正在审理过程中的个案提出询问和质询，对于已经审结的案件，一般也不应当提出询问和质询。如果发现某个案件确属错案，人大也不能采取决定方式要求法院纠正，更不能代替法院直接予以纠正。人大只能通过提出案件审理过程存在的程序等形式合法性方面的缺陷，启动法院的自我纠错机制，让法院自己认识到错案，自行纠正。如果法院不纠正，只要能够作出合理的解释，也没有发现违法违纪行为，应当尊重法院的决定。如果发现有违法违纪行为，则可以依法予以罢免。

　　2、正确处理好坚持党的领导与独立审判的关系：依法独立审判与坚持党的领导是统一的，一致的，而不是对立的，矛盾的，独立行使审判权不是脱离党的领导，而是必须坚持党的领导。只有坚持党的领导，法院工作才能坚持正确的政治方向。党委对法院的监督应通过政策对国家法律的运用进行指导。各级法院要坚定不移地把依法独立行使审判权同坚持党的领导统一起来，要自觉、主动接受党委的领导，认真落实党对政法工作的部署和要求，主动向党委报告工作，争取党委对法院依法独立行使审判权的领导和支持。法院要正确处理领导过问的案件或审判工作问题；对当地党委或党政领导同志从对整个工作负责的情况出发而过问工作出批示的案件，我们应坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则依法作出公正裁判。对于其中重大的或疑难的案件，在作出裁判前，应主动向党委请示汇报，以便作好法律宣传、解释工作。对于个别领导出于对本地利益的考虑，制定了不符合法律的文件规定，影响法院审判工作正常开展的，我们也应当认真负责地向领导明确提出，以使不符合法律的文件、规定得到废止。

　　3、正确处理好新闻舆论监督与公正审判的关系：新闻舆论监督对审判活动进行监督，是促进人民法院改进工作，防止司法腐败的重要措施。在我国，新闻舆论与司法机关在追求公平正义的目的上是一致的，但由于新闻调查和开庭审判是两种性质不同的活动，看问题的角度和遵循的原则都在重大差别。我们应将公开审判原则落到实处，增强司法审判活动的透明度，为新闻舆论监督创造先决条件。在此前提下，新闻媒体也应该向民众发布和传播准确、真实的信息，而不能随意发布虚构、捏造或与事实不符的信息。舆论监督要坚持正确的导向，舆论监督需要“揭短”，对法院工作中存在的弊端和不足进行曝光和披露，但其监督和批评应当是善意的和建设性的。为防止舆论干预司法，侵害司法独立，危害司法公正，就必须为舆论监督建设定一定的规则，（一）对进入审判阶段的案件，法官有权禁止媒体就本案进行带有倾向性的评论，以防止确保法官的中立立场，确保司法公正。（二）在目前，有关新闻监督立法尚未出台的情况下，法院有权决定是否接受有关审判活动的采访及采访报道的方式等。

　　4、正确处理检察机关抗诉与审判监督的关系：人民检察院组织法第五条规定，对人民法院的审判活动是否合法、实行监督。第十七条规定，地方各级人民检察院对本级人民法院第一审案件的判决的裁定，认为有错误时，应当按照上诉程序提出抗诉。第十八条规定，最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉。这是国家赋予人民检察院的审判监督权，具有着主导诉讼程序，救济私人利益，保障社会正义的权力。检察院可以主动依职权启动再审程序。但这种职权主义模式与现代法治精神相况突，动摇了以意思自治、私权处理分原则为基本内涵的民事诉讼的基础，而且在很大程度上构成了对当事人诉讼权利的妨害与侵犯。同时它违背了既判力理论，破坏了社会关系的平衡格局。因此应对检察院在再审启动权予以限制。检察院只对刑事、行政案件以及涉及国家利益和社会公共利益的民事案件有权提起抗诉，启动再审程序，对一般的民事案件无权启动再审程序。

　　5、正确处理好审判权监督与完善法院内部制约机制的关系：为了确保司法公正，防止权力滥用，应加强法院内部制约机制，即以权力制约权力的监督机制，有效地防止和遏制审判权滥用现象发生。法官独立审判，不受行政机关、社会团体和个人干涉，还不受其他法官包括上级法官的干涉。要建立各负其责的审级独立制度，强化上下级法院各自依法独立审判，明确上级法院对下法院除了上诉审查、再审查以外没有其他的监督关系。要加强法官独立，在基层法院取消审判委员会制度，这种审判组织形式违背了国际公认的诉讼的直接原则、言词原则和不间接原则。取消院长、庭长审批案件的制度。院长、庭长是行政职务而非审判职务，只有当院长、庭长参加合议庭担任审判长或独任审判员审理案件时，才拥有审判职权，院长、庭长审批制度导致审与判脱离，很难保证案件质量。只有经终审的裁判在发现有新的证据（符合民事、行政诉讼证据规则中的规定）足以证明原判可能有错时，方可立案再审。取消法院院长启动再审的权力，以防止领导的批示干预案件的审理。

　　6、正确处理健全法官自律机制与审判权监督的关系：法院要实现其司法裁判职能，必须由作为个体的法官来动作，法官才是真正实现独立审判的主体，司法独立的抽象概念最终以法官独立的形态体现出来。法律监督体系实施的关键在于法定监督主体与法官群体相结合取得共识。只有法官群体提高职业素养，提高法律约束的觉悟，以及监督主体及时研究法院和法官面临的新形势、新特点，建立完善监督机制，将监督触角延伸到法官职务行为的全过程，法律监督体系的功能才能得到全面有效的实现。可见个人素质和修养对法官来说是何等重要。优秀法官应具备下素质：优秀的政治思想素质、突出的职业道德素质、高度的专业技能素质、相当的人文科技素　。法官能否公正办案,能否主持正义,主要取决于法官的政治素质、敬业精神、操行品格、优良的工作作风和职业良心。法官权威得以树立，司法公正得以实现，要求法官对自身地位、作用和责任的特殊性和重要性有足够的认识。高度的专业技能素质，不仅要求熟悉法律原则、法律条文和立法精神，更要求通晓法律规定背后的法源、法理，拓宽理论视野，了解法学理论的研究动态。另一方面要求法官具备积极的实践精神和丰富的审判经验。相当的人文科技素质，法官应具备一定的艺术修养、培养高雅的爱好，陶冶高尚的情操，应具有丰富的社会知识社会经验，应掌握相当的常规科技知识。

　　7、要正确处理程序监督与实体监督的关系：当前，司法不公正最突出的问题是程序不公正。如法官单独接触一方当事人，没有管辖权的争管辖权，应当公开审判的没有真正公开，合议庭成员不参加庭审和评议等。而实践中审判监督的任务主要是纠正已经发生法律效力的错误裁判，而对上述这些问题的监督非常薄弱。实际上，案件的实体不公正大多是由于程序不公正引起的。程序不公正的问题不解决，实体上的错案就会层出不穷。反过来又用不公正的程序去纠正“错案”，这种监督可能会形成恶性循环。⑿从一定意义上讲，实体不公正是司法不公正的标，程序不公正是本，应当在治本上狠下功夫。一是提高办案的透明度，落实公开审判，将诉讼中的各种“关系”公开，相互告知对方当事人，将审判工作完全置于“阳光”之下，杜绝“暗箱操作”和“幕后交易”。二是严格合议制度，健全回避制度。凡是合议成员不会的不得开庭，开庭和合议中不得中途离开。单独与一方当事人接触的法官应自行回避，参与案件研究的院长应自行回避。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗