我国独立审判制度的现状和思考

　　【内容提要】本文从独立审判的基本概念、内涵及功能和作用入手，论述了独立审判的基本内涵。指出我国独立审判制度，存在审判权地方化、行政化及法官管理公务员化的现状。进而提出审判独立制度改革，应在党的领导的大前提下，理顺关系，统一理论认识，逐步推进。（全文字数5616）

　　【关键词】独立审判　独立审判的现状  理论思考

　　【正文】     

　　一、独立审判的基本内涵

　　（一）独立审判的概念。

　　独立审判，又称审判独立，是指行使审判权的法院和法官依据法律独立地审判案件，不受任何干涉①。也即法官依据自己对案件事实的判断和对法律的理解，独立的作出裁判，不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉。独立审判是法官的权利，也是其义务。

　　（二）独立审判的内容。

　　独立审判的内容，众多学者各持己见，但主要包括外部独立和内部独立。外部独立，指司法系统相对于司法系统之外的权力、影响的独立，主要体现在两个方面：一是司法职能的独立。二是司法机构的独立。 内部独立。指司法系统内部作出裁判的法官、法定审判组织（比如我国的独任庭、合议庭）之间的相互独立。内部独立的内容主要包括三项内容：一是不同级别法院之间的独立。二是审判组织在各自权限范围内相互独立。三是法官之间的独立。

　　（三）独立审判的功能和作用。

　　审判独立作为现代法治国家普遍承认和确立的基本原则，不仅是一项司法审判活动准则，而且是一项宪法原则。审判独立对于实现依法治国，实现公平正义，保障公民的自由和权利具有重要意义。第一，审判独立是贯彻国家权力分治思想的产物，它可以确保法院独立行使审判权过程中对其他国家权力的有效制约，防止集权和专制。第二、审判独立保证了司法权与行政权的分立，使法律能够起到控制和规范国家权力、国家生活和社会生活的作用，为建立法治社会奠定基础。第三、审判独立是引导和保障司法公正的重要手段，是实现社会公平和正义的重要手段。

　　二、当前我国独立审判制度的现状

　　党的十五大提出 “推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。十七大上，胡锦涛总书记再次提到保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，可谓意义深远。我国现行宪法规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法作为我们国家的根本大法，其明确规定人民法院独立行使国家审判权，是从制度上确立了国家审判权由人民法院独立行使。从党的十五大到党的十七大，党和国家领导人反复提出要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，一方面说明了党对保证审判机关独立行使审判权的重视；另一方面也折射出一个问题，那就是在过去的时间内，人民法院在独立行使审判权方面还有很多不尽人意的地方，人民法院的独立审判权没有得到根本保证。

　　（一）审判权地方化。

　　主要体现在两方面：一方面是地方法院由同级人大产生，法官由同级人大任免，并向其负责；而且根据目前的干部管理体制，法官的任免，还需先由同级党委预先讨论决定后，才由同级人大选举或任免，而所有法官的调进、调出又需经地方党委组织部门办理。因此，地方党委、人大完全可以通过对法官的任免来影响、控制法院、法官，进而干预、影响法院、法官的独立审判活动。另一方面是法院的财政预算由地方政府编制与管理。法院的司法经费来源于地方财政。现在一些地方政府甚至给法院下招商引资的经济任务，就充分说明了由于法院不独立，在地方行政长官的脑子里，法院也不过是行政机关的附属机构。

　　（二）法官任免、待遇公务员化。

　　体现在法官等同于政府机关的公务员，对法官缺乏足够的任期内稳定的身份保障保证。法官在审判中，最重要的也许不是考虑什么样的判决公正，而是考虑什么样的判决才不至于被公众指责，或是免职了。因此就出现了对一些重大疑难案件，尤其是在当地影响大或牵涉一定部门、一定级别干部的案件，就要报当地政法委协调处理，而且说是协调处理，其实往往到最后是政法委说了算。

　　（三）审判权行政化。

　　审判权行政化主要体现在案件审判过程中法官受法官的领导。在现阶段人们常将法院内庭长、院长等具有领导身份的法官的双重身份混为一体，从而使得庭长、院长干涉法官审判成为正常现象。突出表现在案件报批上，庭长、院长有权控制、指挥审判的进行及审批案件的判决，有权改变合议庭、独任庭的意见，成为法官之上的法官；对一些重大疑难案件，审委会在研究之后可以直接下达定案指示，合议庭、独任庭必须无条件服从，明显就是一种命令与服从的关系，审委会就成为审判组织之上的审判组织。“司法者根据自己的法律良知作出主观的判断是司法权运作的首要原则” ②。由于办案法官自己不能作出主观的判断，法官独立思考的能力就可能退化，法官公正司法的积极性就可能被挫伤。“当个人法律素质的高低并不决定案件审判结果的时候，恐怕没有太多的上进心去钻研业务，也不会在乎案件处理的质量。结果，法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术特长荡然无存。”③同时司法实践也反映出，庭长、院长如此的“把关”形式及审委会的决策方式不仅难以发挥其遏制个别人的主观恣意与任性的功能，而且有时倒成了个别人干涉司法的“合法性”工具。

　　（四）上下级法院之间关系的行政化。现阶段在上下级法院关系上，存在着将法律规定的上下级法院之间的审级关系异化为行政领导关系的倾向，比如，案件请示制，这一毫无法律依据的做法在法院系统内由来已久。当前在强调案件审判责任情况下，一些法院更热衷于案件请示，以求减少发回、改判数，并冠于“尊重上级、主动接受监督”的美名，其实是不尊重办案法官自己，推卸法律责任的不负责任的做法，其结果是严重损害了审级制度，愚弄当事人。又比如，上级法院下派法官到下级法院任领导，由于现在法院内部的审判操作上领导具有决定权，故也易造成下级法院因为被派法官的原因而受上级法院领导，从而有违上下级法院独立。还有现在上级法院对下级法院办理的一些重大案件“提前介入”，以及利用司法行政资源影响、控制下级法院等做法，均是法官独立审判的障碍。宪法第127条规定：上级法院监督下级法院的工作。我们发现这一规定明显不同于宪法对行政机关、检察机关上下级之间关系的规定。对行政机关、检察机关上下级之间是规定为领导关系。“领导”意味着上下级之间的从属关系，“监督”则说明首先上下级之间分别是相对独立的，才需要对相对独立的行为进行监督。而这种监督关系是通过法律规定的审判审级体现出来的。如果上下级法院之间变成行政的领导与被领导关系，则法律规定的案件审级制度就形同虚设。这里讲的虽是“法院独立”问题，但我们谈及法官独立，必然要涉及各级法院之间的关系。因为只有“独立的法院在人事上组织和协调着独立的法官，以保障其在业务上独立地行使审判权” ④。

　　三、构建审判独立制度的思考

　　人民法院依法独立行使审判权,早在1954年就被我国第一部宪法确认为宪法原则。近年来,司法独立问题成为法学理论界和审判实务界共同研讨的热点,说明独立行使审判权这一宪法原则始终得不到完完全全、不折不扣遵守和执行。要使审判独立的宪法原则得以实践,在现阶段必须正确认识和处理以下下问题：

　　（一）正确认识和理解执政党和法院的关系。 

　　这是完善人民法院依法独立行使审判权的首要问题。坚持共产党对法院审判工作的领导不能有丝毫动摇,这也是宪法原则,必须遵守。审判独立，不是法院不要共产党领导。我国第一部宪法明确规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”, “宪法法律至上”是民主宪政与专制制度的最本质的区别所在。只有从这一原理来认识和理解民主宪政制度和法律至上原则,才可以使我们思想上对依法治国、建设社会主义法治国家有一个统一的认识 ,才能够理顺执政党和审判独立的基本关系。离开了法律,政党的政策永远只能是政党的政策,对所有国家机关和公民、法人只有号召力,而无任何约束力。因此,在民主宪政国家中,执政党的政策、决议不具有法律约束力,而法律人人必须遵守,法律具有至高无上的地位。因为一个完全的法治国家的基本要求是,法律应当成为一种任何人、机构、政党、团体都无法挑战的最高权威,而党的政策至上是对法律最高权威的挑战,它与“宪法法律至上”的法治精神和原则是背道而驰的,是人治在政党政治上的表现。而且违背“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章和宪法原则。现实生活中,那种党比法大,党委领导就可以有法不依、以言代法、以权压法,干涉法院独立审判的看法和做法还没有从根本上杜绝,只能说明封建人治思想残余的根深蒂固,什么时候“法律至上”的观念不能成为执政党从中央到地方各级组织的共识,人民法院依法独立行使审判权的宪法原则就不能真正实现。

　　（二）关于正确认识和理解立法机构、政府和法院的关系问题。 

　　目前人大监督与法院独立审判之间关系没有理顺主要反映在人大对司法的个案监督上。这不仅仅是工作方法问题,更深层的在于理论和观念上的冲突。 宪法第126条并未规定法院独立行使审判权不受人大的干涉。《地方各级人大组织法》第44条明确规定“,监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见,”是地方各级人大常委会的职权之一。搞个案监督将有损司法独立,个案监督的实质是立法权侵入司法权,即“立法者又兼任法官,”破坏了现行的宪政体制,会导致国家权力失衡 ⑤。 立法权、司法权不仅要分开,并且还要真正做到互相牵制、互相平衡,不能使其中的任何一个权力过大,超乎其它权力之上⑥。假如,法院无终审裁判权,那么,现行的国家的宪政体制也就不存在了。既然我们选择了宪政而不是专制, 那么,我们就应该承认并接受这一现实,只要法院的审判严格依照诉讼法的规定进行,没有违法,并无证据证明法官有过错或贪赃枉法,就要承认法院的裁判结果是正确的。即使是有证据证明法官贪赃枉法或有过错,亦应当启动罢免或弹劾法官的特定程序追究法官的法律责任,而不应直接插手对具体案件的监督和过问具体裁判结果。 调整法院与政府之间的关系,不存在任何理论上的障碍,宪法禁止行政机关干涉法院依法独立审判。现在关系没有理顺,主要是制度设置方面的问题，要从法院的编制、机构设置、经费保障方面改变领导与被领导的关系。

　　（三）关于正确认识和理解法院独立审判和审级独立的关系问题。 

　　这是完善人民法院依法独立行使审判权的基本问题。审级独立,是建构我国现行四级法院二审终审制度的脊柱。消灭了审级独立,也就消灭了我国四级法院设置的现行体制。要切实体现二审程序是一个独立的诉讼阶段,有自己的审判原则、方式和步骤、方法,有权独立作出具有法律效力的决定。它的主要任务是,由第二审法院对第一审法院所作出的判决或裁定,认定事实是否清楚,据以定案的证据是否确实、充分,适用法律是否正确,审判程序是否合法,进行全面的审查和审理,以维持正确的判决和裁定,纠正错误的判决和裁定,确保司法公正。而“提前介入”、“请示汇报”等两审变一审的作法,恰恰是从根本上摧毁了上诉制度和抗诉制度。由于这种情况下作出的一审判决,已经体现了二审法院甚至最高法院的旨意,实际上是两级甚至三级法院共同作出的判决。二审程序已经失去了立法的原意,程序公正更无从谈起。

　　（四）关于正确认识和理解法院独立审判和法官独立审判的关系问题。 

　　这是完善人民法院依法独立行使审判权的核心问题。在现代法治国家,法院独立审判的内容分为三个层面:一是司法权的独立,二是法院的独立,三是法官的独立。司法权独立,是指法院独立于立法和行政；法院独立,是指一审法院与二审（终审）法院间的独立；法官独立,是指法院内部法官间的独立。司法独立实质和核心是法官独立。法官独立审判具有内在的必然性。诉讼程序法的规则要求法官审判案件必须在法庭上且诉讼双方均到庭的情况下进行审理。法官也只有在诉讼过程中以直接的体验和心证过程感受着案件证据与情节、事实的关联性,并据此判定案件情节的真伪、行为与结果之间的因果关系。从理论上讲,让众多法官亲身参与庭审,有助于集思广益,通过民主集中制来保证司法公正是最佳制度设计。但是,国家不可能提供如此充足的司法资源来维持此种司法活动和司法公正。而现实的审判委员会讨论决定案件的运作方式,违反了审判的直接原则，是以牺牲法官对个案的最直接真实的感受为代价的。在现行司法体制的框架内,院长、庭长不参加合议庭或独任审判而审批案件无法律依据。 不可否认,我国法官队伍的专业化、职业化与现代法治国家法官的差距之大这一客观事实。但是,不是先有素质后有独立,而是先有法官独立制度,后有高素质法官素质的要求。由于我国对法院职能定位的泛化与行政化,对法官资格专业底线无硬性规定和缺乏专门的法官培养程序,导致法官来源的多元化和非专业化,法官素质整体不高是必然的。只有设定严格的法官任职条件,按照规格选法官,才能从根本上改变法官素质不高问题。因此,以法官素质不高拒绝法官独立审判,是本末倒置的错误。

　　古往今来，世界各国人民都共同期望司法公正，而只有法院的独立审判才能保证司法公正，这是普遍适用的司法规律。但由于各国的社会制度、历时背景、文化传统不同，如何实现独立审判，就出现了各种不同的模式。西方国家根据自己的国情，选择了“三权分立”政治体制下的司法独立模式。对于西方的经验，我们不能简单照搬，只能有鉴别的吸收他们的法治文明成果。我们应根据自己的国情，在党的领导和人民代表大会制度框架内，来探索我们如何实现宪法确定的独立审判原则。

　　【注】

　　①张慜、蒋惠岭著，《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社，第63页。

　　②贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》1997年第6期。

　　③王利明、姚辉《法院机构设置及审判方式改革问题研究》，载《中国法学》1998年第2期 。

　　④李修源:《司法公正理念及其现代化》，人民法院出版社。

　　⑤易延友，走向独立与公正的司法——司法改革研究述评《中外法学》2000年,（2）。

　　⑥魏守仁等著，《宪法学》，北京大学出版社,2001.32.

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编辑：凌庆玲　审稿：杨学诗