对草原行政裁决与司法审查的粗浅认识

论文提要:

草原既是牧业发展重要的生产资料，又是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要，承载着重要的生态功能，其在我国生态环境保护和经济社会发展中具有重要战略地位。党中央、国务院为了加强草原生态保护，促进牧民增收，保障国家生态安全，加快牧区经济社会发展，促进构建和谐社会，不断加大政策支持力度，促进草原生态加快恢复和牧民持续增收。

党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务。国务院《关于加强法治政府建设的意见》对依法行政也提出了明确要求，为人民法院深入开展司法与行政的良性互动工作提供了有力的政策支持，人民法院作为法治建设的重要力量，在国家法治和社会管理中担负着重要使命。随着经济社会的转型发展,广大牧区群众对物质文化需求不断增加,特别是在国家加大生态保护力度的情况下，因矿山开采、水电建设、新旅游景点旅游线路的开辟、老旧旅游景点旅游线路的改造、相互界线不具体明确、开垦开发等草原纠纷引起的草原行政裁决纠纷也随之大量涌现,人民法院受理因草原纠纷引起的草原行政裁决案件数量逐年增长,此类矛盾纠纷化解难度越来越大。笔者从司法实践中对草原行政裁决案件的性质特征、种类、裁决原则及由于行政裁决引起诉讼时如何进行司法审查等方面进行梳理分析,从而得出对草原行政裁决案件在行政诉讼中的司法审查工作如何创新进行一些有益的探索。

全文共7058字(包括注释)

 

关键词：草原  行政裁决  司法审查

 

以下正文:　 

 

草原既是牧业发展重要的生产资料，又是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要，承载着重要的生态功能，其在我国生态环境保护和经济社会发展中具有重要战略地位。我国是一个草原大国，草原面积近392万平方公里，在世界上仅次于澳大利亚和俄罗斯，占世界草原面积的8.7％,约占我国陆地国土面积的2/5，是我国面积最大的绿色生态屏障，也是干旱、高寒等自然环境严酷、生态环境脆弱区域的主体生态系统。我国草原属欧亚大陆草原，分布广泛，类型丰富，世界上各种草原类型在中国均有分布，共有18个草原类、813个草原型。其中，内蒙古、广西、云南、西藏、青海、新疆、陕西、甘肃、宁夏、重庆、四川和贵州西部12省(区、市)有草原面积约3.3亿公顷，占全国草原总面积的84.4％；辽宁、吉林和黑龙江东北3省有草原面积约0.17亿公顷，占全国草原总面积的4.3％；其他省(市)有草原面积约0.45亿公顷，占全国草原总面积的11.3％。西藏、内蒙古、新疆、青海、四川和甘肃6省(区)是我国的六大牧区，草原面积占全国草原总面积的75.1％。⑴

近年来，党中央、国务院为了加强草原生态保护，保障国家生态安全，加快牧区经济社会发展，促进牧民增收，促进构建和谐社会，不断加大政策支持力度，不断强化草原保护，大力推进草原重大生态工程建设，集中治理生态脆弱和严重退化草原，出台了一系列草原生态保护建设项目，包括天然草原植被恢复与建设、退牧还草、草原围栏、京津风沙源治理等重大生态工程建设的实施,使得工程建设区域内植被组成发生显著变化，多年生牧草增多，可食鲜草产量提高，有毒有害杂草数量下降，生物多样性明显好转，草原植被得到初步恢复，防风固沙和水土保持能力显著增强，生态环境明显改善，农牧民种草养畜热情高涨，以草定畜、科学养畜的意识得到增强。草原政策和项目的实施，对于保护草原生态环境、缓解人为因素对生态环境的破坏、促进草原等资源的恢复保护和合理利用，促进草原生态加快恢复和牧民持续增收起到了积极作用,取得了良好的生态效益。

虽然我国草原生态治理已取得一些成就，但由于历史欠账多、人口压力大、生态治理制度和体系不完善、地区经济落后及财政困难，尽管国家投入了大量的资金，政府部门投入了大量的人力和精力，牧民也做出了一些牺牲，可是生态保护效果不理想，草原生态保护工作仍然面临很多矛盾和问题。究其原

                                                   　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

⑴  Z--中国环境网：《我国草原生态现状如何？》，2013年5月20日访问

因，还是缘自草原生态保护的思路存在问题，主要表现在：草原生态治理往往以草和畜为出发点和着力点，却忽视了牧民的意愿，导致政策和项目常常得不到牧民群众的支持；草原治理的思路有待改进，一些项目缺乏综合性及可持续性，草原奖补政策预期和项目前景不明确；牧民增收致富与生态保护间存在矛盾，生态移民难度大，退牧还草存在困难，草场围栏在生态上产生了一些负面影响，牧区贫困与草原退化相伴相生，监督保护能力亟待提高。随着经济社会的转型发展,广大牧区群众对物质文化需求不断增加,特别是在国家加大生态保护力度的情况下，因矿山开采、水电建设、新旅游景点旅游线路的开辟、老旧旅游景点旅游线路的改造、相互界线不具体明确、开垦开发等草原纠纷引起的草原行政裁决纠纷也随之大量涌现,人民法院受理草原行政裁决案件数量逐年增长, 此类矛盾纠纷化解难度越来越大。

一、草原行政裁决的性质及特征

根据《草原法》《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《草原法》、甘肃省《草原法实施细则》、肃南县《草原管理条例》等法律法规及地方性法规，笔者认为草原行政裁决就是用行政手段解决因草原纠纷引起民事争议而作出的具体行政行为。例如：甘肃省肃南裕固族自治县《草原管理条例》第三十八条规定了当事人对行政处罚决定不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定执行。由此可知，对草原侵权的行政裁决不服，可向法院提起行政诉讼；对于权属纠纷的行政裁决，还可先申请行政复议。

（一）行政主体是法律法规授权的有管辖权的行政机关。只有那些经法律法规明确授权的与草原行政管理事项有管理职权及有管辖权的行政机关，才能对其管理职权有关的草原民事纠纷进行裁决，成为草原行政裁决的主体。如《土地管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、各省(自治区、直辖市)《草原法实施细则》、各民族自治地方的《草原管理条例》等对侵权赔偿争议和权属争议作出规定。

（二）是一种依申请的具体行政行为。草原民事纠纷行政裁决是双方当事人在争议发生后依据法律法规的规定，在法定的期限内申请裁决，行政机关依照法律法规的授权对该类纠纷的进行裁决，是依职权作出的法律结论。对此，除属于法定终局裁决的情形外，行政相对人不服草原行政裁决而引起的纠纷属于行政纠纷,第三人也可依法申请行政复议或提起行政诉讼。这种草原行政裁决具有具体行政行为的基本特征。

（三）与行政管理活动密切相关。行政机关参与草原民事纠纷的裁决并非涉及所有草原民事纠纷领域，只有在草原民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该草原民事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的。是草原行政裁决的前提。

（四）行政裁决具有强制性。行政机关在实施裁决，是以行政机关的身份居中裁决草原民事纠纷。其行使裁决权的活动，具有强制性效力。

二、草原行政裁决的种类

行政裁决的种类大致可以分为：侵权纠纷的裁决、补偿纠纷的裁决、损害赔偿纠纷裁决、权属纠纷的裁决、专利强制许可使用费裁决、劳动工资及经济补偿裁决、民间纠纷的裁决等⑵。

草原行政裁决的种类，根据我国《草原法》、各地方《草原法实施细则》等法律法规的规定，笔者归纳为主要的有两种：即草原所有权和使用权争议、侵害草原承包经营权的行为。

（一）草原所有权和使用权争议。《草原法》第十六条规定:“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。”。各省、自治区、直辖市的《草原法实施细则》及各民族自治地方的《草原管理条例》对草原权属争议的调解及办理调剂使用草原的相关工作均作出了明确的规定。例如甘肃省肃南裕固族自治县《草原管理条例》第十三条作出了明确的规定。

                                                        

⑵宋飞：《简述行政裁决的分类》(修订) (WWW.jiaoyuda.com) 2013年5月26日访问

（二）侵害草原承包经营权的行为。《农村土地承包法》

第五十一条第一款规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。第二款当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定：农村土地承包仲裁委员会，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立。农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立。农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。第十一条规定“仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书；调解不成的，应当及时作出裁决。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁员签名，加盖农村土地承包仲裁委员会印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力。在调解书签收前当事人反悔的，仲裁庭应当及时作出裁决。”各省、自治区、直辖市的《草原法实施细则》及各民族自治地方的《草原管理条例》对此亦作出相应的规定。例如甘肃省肃南裕固族自治县《草原管理条例》第三十四条规定了由自治县人民政府农牧业部门和草原监理机构视其情节给予处理的10种情形。

三、草原行政裁决的原则

依据我国《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《草原法》等法律法规及地方性法规，笔者将草原行政裁决的原则归纳为以下几方面：

（一）合法原则。坚持行政合法性原则是依法行政的体现。草原行政裁决自受理到做出裁决的整个过程都应依法进行，不仅要符合实体法，也要符合程序法。行政主体不仅要依据行政法律、法规，还要依据民商事法律法规对平等主体之间的草原民事争议做出裁决。

（二）公平原则。行政机关运用行政裁决权，必须公平。行政主体必须在法律上处于独立公断的中间人的身份客观全面地认定事实，公开裁定程序，在程序上为双方当事人提供平等的机会，确保纠纷的双方当事人的平等地位，实现裁决的公平性。 

（三）回避原则。行政主体在裁决中要真正做到处于中立地位，就必须实行回避原则。行政裁决人员，如果与被裁决的草原民事争议或争议的双方当事人有直接或间接的法律上的利害关系，可能影响案件公正裁决的，应当依当事人的申请或主动退出纠纷的裁决。

（四）调解原则。调解作为解决纠纷的一种手段和制度，有它独特的作用，在中国有肥沃的土壤和无限的生命力，它可以减少诉讼、节省费用、有利于安定团结。在进行裁决时应当尊重当事人的自愿意思，双方自愿要求调解，行政主体就应依法进行调解。

（五）效率原则。行政机关在进行裁决时，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，不能久调不裁或者以调压裁。

四、对草原行政裁决的司法审查

行政裁决司法审查是指行政相对人对行政机关作出的行政裁决不服时,向人民法院提起诉讼,由人民法院审查的活动⑶,是对行政裁决的一种救济制度，只对其合法性进行审查。根据《行政诉讼法》的规定,行政诉讼中对行政裁决案件裁决不当的救济和处理途径，目前主要限于撤销和判决行政机关重新做出裁决,只对其合法性做出审查,不能对裁决的内容进行更改。该规定同样适用于草原行政裁决，对草原行政裁决行为的合法性审查主要是首先审查行政主体所作出的草原行政裁决认定的事实证据，然后审查行所作出的草原行政裁决所依据的法律、法规是否合法正确，同时还要审查作出行政裁决的主体是否适格，程序是否合法等几个方面来实现的。

（一）对作出草原行政裁决行为的证据进行审查 

在行政诉讼中，行政相对人不服草原行政裁决提起行政诉讼，其诉讼标的是行政机关作出的具体草原裁决行为，行政机关要提供的证据主要包括事实和法律依据两个方面的证据。行政裁决行为是否合法，由被告承担举证责任，原告不负举证责任。当然也有原告或第三人举证的情形，如《行政诉讼法解释》第二十七条和《行政诉讼证据规则》第四条、第五条的规

                                                     

⑶桑丽平：《论行政裁决司法审查制度的完善》吉林大学法学院(130012)第5页

定⑷。法院主要审查行政裁决机关认定的案件事实是否清楚，证据是否确凿。对事实证据主要审查行政主体取证程序要件和证据证明的实质要件。对取证程序要件要审查行政主体在诉讼中对主要证据的取证过程：先取证后裁决、还是先裁决后取证的时间是否合法，取证的调查人数是否合法，调查人身份是否合法，证据来源是否合法，证人证言是否符合法定条件；审查证据的实质要件，就是审查证据的证明内容是否真实，证明的事实是否与本案有关联，对证据综合分析后看是否存在排他性。行政机关作出具体草原裁决行政行为，应当具有相应的事实和法律依据，才能有效成立。当该具体行政行为被诉后，被告就须证明其行为确实是根据相应的事实和法律作出的符合法律的行为，对被告提供的法律依据进行质证，重点对适用法律的性质、种类是否正确，适用法律的具体条文是否正确，行政机关作出行政裁决的具体行政行为的事实证据是否充分，事实证据与法律依据是否有法律上规定的关联性。如果行政裁决机关不能提供证据证明具体行政行为的事实和法律依据，所提供的规范性文件不具有法律效力，不能作为认定具体行政行为合法或不合法的证据⑸。在诉讼期间，原告找到新的证据或法院根据原告或第三人提供的证据线索取得新的证据，推翻了被诉草原告

                                                      

⑷陈恒志：《试析行政裁决及其司法审查》，2013年6月8日访问，

载://www.studa.net/xingzhengfa/080618/08502374-2.html。

⑸张建伟：《试论环境行政裁决》[J].河南社会科学2004年版(5)第57页。

行政裁决认定的事实，说明被告认定的事实主要证据不足；被自行收集的证据以及复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定被诉具体行为政行合法而维持原具体行政行为的根据。根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，就可能承担具体行政行为被人民法院判决撤销而败诉的后果。

（二）对具体行政行为的合法性审查

根据《行政诉讼法》的规定，人民法院对行政案件审理

后的判决结果有：维持行政裁决机关的行政裁决；撤销行政裁决机关的行政裁决，并要求行政裁决机关重新处理。人民法院对行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面：行政裁决的行政主体是否适格；行政主体在裁决过程中程序是否合法；案件事实是否清楚、证据是否确凿；适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定，行政裁决机关的行政裁决就会被人民法院撤销，并要求重新作出处理。

（三）对裁决程序的审查 

目前我国没有统一的符合具体行政裁决行为的法定操作程序的法律法规，人民法院在审查行政裁决程序是否违法较为困难。只能参照行政处罚法等规定的行政程序原则，结合我国目前零散法律法规的规定和行政管理实践，对以下几个行政裁决程序问题进行审查： 

1.当事人申请。主体适格的当事人是否在法定期限内就其合法的草原民事纠纷向有管辖权的行政机关提出书面仲裁的申请书，如果违反这些规定就是不合法的。

2.立案受理。行政裁决机关收到当事人申请书后，进行审查，符合条件的立案受理，不符合条件的应及时通知当事人并说明理由。

3.调查取证。行政裁决机关立案后，将草原民事争议申请人的申请书副本送交对方当事人，并要求双方当事人各自提交有关证据材料。行政裁决机关认为需补充调查或鉴定的，进行调查、询问、勘验或鉴定，也可向有关证人调查取证。

4.裁决。首先，行政裁决机关在审理时，应当充分听取当事人的陈述和申辩，在查清案件事实的基础上，依法组织双方当事人进行协商和调解；协商和调解不成的，应当根据事实和法律法规做出裁决。其次，制作并向双方当事人送达的裁决书应载明双方当事人及其法定代理人或委托代理人的姓名、地址、身份、争议的内容、对争议的裁决，裁决的法律根据和理由。如不是终局裁决，还应告知当事人提起行政复议或行政诉讼的期限和受理机关等内容。如果行政机关作出行政裁决是未经组织当事人协商调解、剥夺当事人的陈述和申辩权，承办人应当回避而未回避，先裁决后调查取证或未制作书面裁决，不是终局裁决的未告知当事人提起行政复议或行政诉讼的期限和受理机关等内容。都是违反法定程序的，应当认定该行政裁决行为无效。

（四）关于对行政裁决适用法律法规是否正确的审查 

对所适用的法律法规是否正确，主要从以下几方面进行审查：1.是否以法律法规为依据；2.所适用的规范性文件是否生效,是否全面及所适用的条、款、项、目是否具体正确；3.不同规范性文件之间的关系处理及适用是否正确；4.是否符合立法法的规定，参照的规章是否符合规章制定的法定职权、程序，是否符合适用规章的原则；5.是否存在滥用职权等。审查行政裁决机关作出草原侵权赔偿裁决时，法律、行政法规及规章作了较为明确规定的，可以适用有关法律、行政法规及规章。对草原权属纠纷的一些特殊问题可以参照有关的司法解释等的规定进行审查。凡违反上述规定的，应当认定该草原行政裁决行为无效。

 

结语：

习近平总书记在中纪委全会上明确指出：“我们要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。我国的经济、社会和文化正处在转型期的实际情况，决定了我国行政诉讼制度的道路必然是艰难而曲折的，随着我国民主法治社会的不断发展，行政审判制度将会越来越完善。草原行政裁决的对象并不是单纯的草原行政争议或草原民事纠纷，而是二者交叉纠缠在一起，并以草原行政争议为主导。处理得不好就难以作出正确裁判，甚至会出现对同一事件或对相互联系的草原行政争议和草原民事纠纷作出相互矛盾而又都具有法律效力的两个结论。这不仅不能解决问题，反而使问题更复杂。我国行政诉讼的特点是：只审查行政裁决行为合法性，不对案件作实体上判决。该规定不足之处是，当事人在法院作出判决撤销并要求行政机关重新作出处理后，对重新作出的草原行政处理决定不服，仍可以提起行政复议，进而再次提起行政诉讼，如果人民法院的生效判决又再次撤销了新的处理决定并要求行政机关继续重新作出处理，则该案件的处理又回到原起点开始出现周而复始的不断循环。我国《行政诉讼法》颁布执行二十余年，显然该规定已经不能满足或者适应新形势的需要,因此，建议按照《行政诉讼法司法解释》第六十一条“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”的规定和在司法实践中已经取得的成效，借鉴刑事附带民事诉讼制度，应当建立行政附带民事诉讼制度，支持行政裁决机关或组织依法行使行政裁决权，正确有效地保护行政相对方的合法权益，减少纠纷的发生，有利于构建和谐社区、和谐环境、和谐社会，维护社会秩序，维护国家法律的尊严。 

 

 

 

 

 

 

参考文献：

1. 潘爱国、黄金波：《行政诉讼合法审查若干问题研究》，载://www.chinacourt.org/html/article/200310/27/87291.shtml 于2010年6月11日。

2.陈恒志：《试析行政裁决及其司法审查》，载://www.studa.net/xingzhengfa/080618/08502374-2.html ，2010年6月18日。　　

     3.蔡小雪主编：《行政审判与行政执法实务指引》北京：人民法院出版社，2009年版

4.包欣欣：《草原生态文明》来源：中华励志网更新：2013-5-16

5.薛晓源：《生态文明研究前沿报告》［M］.上海：华东师范大学出版社，2007年版第53页。

　　6.余谋昌、王耀先：《环境伦理学》［M］.北京:高等教育出版社，2004年版第75-76页。

　　7.陈寿朋：《草原文化的生态魂》［M］.北京：人民出版社，2007年版第60页。

8.Z--中国环境网：《我国草原生态现状如何？》发表时间：2011-12-22。

9.宋飞：《简述行政裁决的分类》(修订)  来源:中国论文网(www.jiaoyuda.com) 

10.张建伟：《试论环境行政裁决》[J].河南社会科学2004年版(5)第57页