目前群体性事件预防处置存在的问题与对策

　　随着我国产业结构调整步伐的不断加快，各项改革措施相继出台，而各种新问题、新情况也随之不断涌现，特别在我们着力构建社会主义和谐社会、建立和完善社会主义市场经济秩序的新的历史时期，由于政策调整、利益分配、民间纠纷等人民内部矛盾引发的群体性事件也是水涨船高，日益增多，而且矛盾的复杂性、行为的对抗性、事件的严密组织性以及经济问题政治化倾向显著增强，处置难度也在不断加大，已成为了影响社会稳定、经济发展和困扰各级党委、政府的一个突出问题，也是我们当前亟待解决的一个重要问题。为此，正确认识和分析新形势下群体性社会纠纷的特点和成因，提高处置群体性突发事件的能力，妥善有效的处置好群体性突发事件，对于维护社会稳定，推进经济和社会各项事业的健康发展无疑具有重要的意义。

　　一、群体性事件的基本特点

　　群体性事件，是指某些利益要求相同或相近的个别个体和群体在其利益受到损坏或者得不到满足时，经个别人组织或煽动，以要求解决问题为目的，采取聚会、游行，集体上访、罢工，围攻或冲击党政机关，或集体阻塞交通，进行械斗甚至采取打、砸、抢等方式实施的影响社会秩序和稳定的事件。群体性事件的发生，是社会各种矛盾的综合反映。纵观各类群体性突发事件，主要呈现出以下特点：

　　（一）事件的公开性 参与事件的人员大多因某种原因或某种利害关系临时汇集而成，一旦引发，常常具有公开性质，参与人员往往情绪高昂，言行过激，举止失范，并且事发场所往往在人群密集的公共场所。如在公路静坐，阻塞交通；如在机关叫嚷，造成围观；如以赴省进京相挟，给党委政府施加压力等。 

　　（二）事件主体的群体性 事件的发生往往在某种程度上反映了某些群众的共同思想情感或共同的利害关系，多为不同社会矛盾的集中反映，更由于不少人员“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”思想根深蒂固，因而参与人在思想上、语言上容易沟通，感情上容易接近，容易形成共识，产生共同的意愿和要求，很容易产生雪球效应。事件如果得不到及时、妥善的处理，十几人、几十人的上访很有可能发展为聚众闹事，攻击党和政府，造成大范围的社会动荡。

　　（三）参与人利益的共同性 纠纷的发生往往是不同群体、不同阶层、不同利益主体的利益受损或利益差别而引发的。如企业改制造成下岗工人不能及时妥善安置、工资不能按时足额发放，征地、拆迁补偿标准不一等，都成了他们维护切身利益的根本原因，而共同的利益目标又把他们维系在一起，又很容易获得社会同情，极易吸纳相同利益者，使群体逐步扩大，事态不断蔓延，极易导致突发性事件发生。

　　（四）事件具有两面性 从绝大多数群体性纠纷来看，尽管有些转化为群体性突发事件，而且表现非常激烈，社会影响也很大，但大多并不具有反对社会政治制度的目的，而属于当前人民内部矛盾的集中反应，往往具有明显的两面性：既有人民群众相信党和政府的一面，又有群众持众要挟党和政府实现无理要求，甚至扰乱正常的工作和社会秩序的一面。　

　　（五）事件的复杂性　由于群体性纠纷行为人的多层性、引发因素的多源性以及事件发生的偶然性、临时性和不可预见性因素的存在，从而使现阶段群体性纠纷往往呈现出了内容多变，形式多样、处置难度大的复杂性特点。由于参与人员心态不同，构成复杂，行为激进，甚至非法化，有时少数人的犯罪行为又与群体性纠纷交织在一起，从而增加了处置难度，稍有不慎，就会使矛盾激化，事态扩大。 

　　二、群体性突发事件发生的主要原因 

　　随着改革的渐进和不断深化，各种利益关系日益显现，由于这种利益关系在短期内不能趋于合理，从而催生了群体性纠纷的发生，且成逐年增多趋势，就其形成原因来说，既有历史的，也有现实的；既有简单的，也有复杂的；既有上访者的自身原因，也有政府职能部门工作失误、偏差或不到位的原因，具体说来，主要表现在以下几方面： 

　　（一）社会分配差距不断拉大和利益冲突日益剧增。在社会转型期间，随着一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念的大量涌现，加之个体与个体之间，群体与群体之间因文化、技能、竞争力以及价值观念、思维方式等方面的不同，导致利益分配出现等级和差距，同时由于个体文化素质、思想水准的不同，对待社会和有关政策的认识态度也各有差异，而这种差异相反催生了那些利益难以实现、经历不同但愿望共同的个体聚集起来向政府和有关部门上访，提出解决相关问题的要求。一旦问题不能正确解决或解决不及时，或要求得不到满足，便很容易从无理上访、缠访，或集体闹访而发展成为群体性事件，给当地社会稳定带来了较多的不安定因素。

　　（二） 群众文化基础差，法制观念淡薄。随着信息技术的高速发展，社会交往的增多，群众对外界的认知和对知识的需求也在不断提高，封闭意识从很大程度上得到了释放，特别是普法活动的开展更是增强了群众的法制意识、民主意识。但对于广大农村群众来说，由于他们对法律、法规的认识、理解有限，往往是信官不信法，信访不信法，习惯用上访、请愿、闹事等方式表达意见和愿望，不愿意通过正常的渠道反映问题或通过司法途径解决问题。一旦个人利益与群体利益发生冲突时，很容易错误地认为聚众闹事可以引起政府机关和领导的重视，问题能尽快解决，这也为群体性纠纷的发生提供了一定的基础条件，从而使比较简单、在法律规定的范围内可以解决的事情复杂化，扩大化，将矛盾上升为群体性事件。 

　　（三）农民收入增长缓慢与经济快速发展不相适应。我县作为农业大县，农业一直是我县的基础产业。近年来，农村群众的生活水平虽然有了较大提高，但与城市的发展相比还是存在很大差距的。特别是一些高素质、懂市场、会经营的农民迅速融入市场经济，快速致富后，更增大了农村贫富差距，加之社会保障体系不够健全，致使相当一部分处于社会底层的弱势群体尤其是失地农民心理极度不平衡，一旦遇到利益之争时，由于受狭陕落后思想观念的影响，往往无法正确对待和处理涉及自身利益的矛盾问题，导致形成群体性事件。

　　（四）征地拆迁工作不深不细，补偿不能及时到位。近年来，随着我国改革开放步伐不断深入，社会各项事业突飞猛进，城市建设和基础设施建设更是日新月异。由于开发和建设的需要，各级政府陆续征用了一些城市土地、农村集体土地甚至耕地，从而给这些依靠土地为生的居民、农民的生存利益带来了较大影响。如果征地拆迁中存在的如征地补偿费和其他的相关费用不能及时发放、工作方法简单粗暴、问题解决不及时或处理不妥往往都会引发群体性纠纷，甚至转化为刑事案件，给社会稳定埋下巨大的隐患。

　　（五）基层组织社会管理功能明显弱化。随着经济的深入发展，由于受“金元”思想的影响，基层组织的管理功能弱化倾向逐渐表现了出来，部分干部群众威信降低，对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用也在大大减弱，特别是一些基层干部在执行重点工程建设涉及的土地征用、拆迁移民的政策措施当中，不能正确执行国家相关政策，在涉及群众利益时操作不规范、兑现政策不充分，财务缺乏透明度。有的基层干部不会做甚至怕做群众工作，对一些矛盾纠纷不能及时有效地进行疏导化解，一旦出现突发性的群体事件往往束手无策，或处置不当，造成事态进一步激化和扩大。有的官本位思想严重，工作方法简单粗暴，思想工作不到位。诸如此类问题，很容易引起群众不满，成了群体性事件发生的导火索。     

　　三、处置群体性事件应遵循的原则 

　　处理群体性事件如果措施得力、方法正确，则往往事半功倍，如果方式简单、方法粗暴，则往往事倍而功半。为此，我们在有效处置群体性事件或纠纷过程中，应遵循以下原则：

　　（一）依法处置原则。群体性事件涉及面大，处置时绝不能感情用事，更不能做无原则的承诺，必须时时处处依法办事，依政策办事，依原则办事。坚持“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，认真落实领导责任制、部门责任制和岗位责任制。对群众反映的问题和要求，符合国家法律法规、政策的，及时给予解决和满足；不符合法律法规和国家政策的，决不能信口开河，随意表态；一时难以解决的合理诉求，要向群众作出郑重承诺，必要时组成相关工作组及时进行调查了解，定时定点给予答复、逐步解决；对群众的过激行为要进行严肃批评和处理，指出其无正当理由集体闹事的危害性，切忌姑息迁就。

　　（二）教育疏导原则。在处置群体性事件中，要始终把人民群众的利益放在第一位，坚持以人为本、为民服务的原则，客观、公正、实事求是地对其请求进行梳理、研究，多从群众利益的角度出发考虑问题，千方百计解决群众所集中反映的问题，努力减轻群众对政府的不满和抵触情绪。针对群众“法不责众”的错误心理，带着对人民群众的深厚感情，通过法制教育活动，让群众了解群体性事件的违法性和危害性，从而达到分化瓦解闹事者，孤立少数带头人中的目的。同时，遵循“可散不可聚、可顺不可激、可解不可结、可疏不可堵”工作方法，因势利导，引导群众通过合法的渠道反映合理诉求，不能让群众错误地认为：只有闹才能解决问题，闹得越凶越能达到目的。只有这样才能最大限度地争取大多数群众的理解和支持，为依法妥善处置打下良好的群众基础。

　　（三）果断处置原则。处置群体性事件，党委、政府作为决策者，必须及早介入，必要时要临场指挥，尽可能在群体性事件爆发初期使之得到控制或平息，缩小社会影响，降低危害程度。纵观群体性事件的发生，往往都有一个由小到大的发展过程，都要经过萌芽、发生、发展和处置的阶段，而参与者的合理诉求往往与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，因此，决策者要善于捕捉机会，准确把握处置火候和“出击”的最佳时机，切实掌握好打击的“度”， 迅速采取果断措施，在有利于教育引导群众，有利于整个事件的处置，有利于维护社会的稳定的前提下，把握处置纠纷主动权，防止事件久拖不决，丧失最佳的处理时机，而导致矛盾激化、事态扩大。

　　（四）统筹兼顾原则。群体性事件，有时虽然反映的只是局部问题，但如果处理不当，可能对其他相关问题产生链式效应，引发更多的不稳定因素和群体性纠纷。所以在处理事件中，要充分考虑到政策的连续性，切实把握好处理群体性事件的全局性原则，在坚持依法依政策处理的前提下，针对一些具体问题，采取灵活措施解决。这样，既能解决当前的问题，又不会对其它问题造成不良影响，从而能有效地维护大局的稳定。

　　（五）因势利导原则。群体性事件往往具有变化性。因此，决策者在处置群体性突发事件过程中，必须密切关注事件性质的发展变化，稳妥、科学、灵活地采取对策，不仅要依法依政策办事，还要讲究方法，运用策略，灵活处置，讲求效果。既要做到依法严厉打击组织策划者和少数别有用心分子，又要采取“宣传教育、争取多数”原则，积极做好耐心细致的群众工作，从而赢得绝大多数群众的理解、支持和配合。对因内部矛盾引起的群体性上访、游行、静坐等，要耐心地进行说服教育，向群众做好宣传、解释工作，并尽量满足群众的合理要求。对那些因对社会不满的人，敌对势力插手或因群众情绪激化而产生的冲击党政要害部门、堵塞铁路和公路干道、打砸抢烧等行为，要先控制事态，然后再做工作，同时要收集掌握证据，依法从严从快打击处理煽动人员、为首人员及幕后策划者。在处置过程中，特别注意慎用警力，慎用警械，慎用强制措施，以免形成深层次对立，使事件升级。

　　四、预防和处置群体性纠纷的对策

　　现阶段，在我国发展社会主义市场经济过程中发生群体性事件是不可避免的，但大多属于人民内部矛盾而非敌我矛盾，积极预防和控制好群体性事件，防止矛盾转化是维护国家稳定、建设社会主义的需要，也是构建社会主义和谐社会的需要。在当前，我们应主要做好以下工作：

　　（一）加强机制建设，构建维稳工作格局。预防和处置群体性纠纷必须要坚持预防为主、综合施治的指导思想，在党委、政府统一领导下，深入动员和紧紧依靠各部门和全社会力量共同参与，明确责任，明确分工，建立健全党政领导一把手负总责，分管领导具体抓，其他领导协助抓的维护稳定工作领导责任制，把预防处置群体性事件与各级党政领导、职能部门的政绩相挂钩，进一步落实领导包案化解责任制度，建立事权统一、责权统一的工作机制。要建立维稳联席会议制度，定期分析预防群体性事件的动态情况，研究对策，制定、完善工作预案，提高预防控制能力。在此基础上，要将基层组织建设作为维稳工作的一项基础性、根本性的工作来抓，不断提高基层政法综治干部素质、密切干群关系，及时了解和把握可能出现的问题。同时，在党政机关中广泛开展廉政勤政教育和作风整顿活动，改进工作作风，教育各级领导干部关心群众疾苦，关注群众呼声，解决群众忧患，努力改善干群关系。

　　（二）加强信息工作，建立健全预警机制。从以往发生的群体性事件来看，绝大多数是完全可以预防的、可以控制的。那些可以预防而未能得以预防的群体性事件，究其原因主要是早发现、早报告、早控制的“三早”预警处理机制没有得到很好落实。坚持“三早”预警机制，既可以有效地防止和避免群体性事件的发生，又可以把群体性事件妥善处置在初始阶段和萌芽状态，把群体性事件的影响和损失降低到最低限度。否则，就会导致群体性事件不断发展、升级，因此，落实“三早”预警处理机制，是防控群体性纠纷的有效措施。具体可从以下四个方面着手构建预警机制:一是深入排查摸底；各村（居）委会、各单位组织人员深入群众对重点区域和重点群体的矛盾纠纷和治安问题开展全面排查，进行判研，做好纠纷化解整治准备工作。二是着力化解整治；对排查出来的矛盾纠纷和突出治安问题，逐一进行登记排队，落实责任单位、包案领导和责任人，坚持多管齐下，标本兼治。三是切实解决涉及群众利益的突出问题，高度重视改善和保障民生，依法办事，依法行政。四是进一步增强政治意识和大局意识，形成严打合力，加强对重点人员、重点部位的管控，发挥群防群治组织的作用。

　　（三）开展法制教育，增强公民法制意识。在党委、政府统一领导下，大力开展法制宣传教育活动，一方面增强群众的民主意识，使其能够正确对待和处理利益矛盾，减少群体性突发事件;另一方面加强对公民的法制教育，使其知法、懂法、守法，要让广大群众既要学会用法律武器来维护自己的合法权益，又能自觉履行法律规定的各项义务。通过开辟专栏板报等途径，采取法制咨询、法制讲座、座谈会、组装宣传车等群众喜闻乐见的形式，到热点难点问题比较多、有苗头和容易引发群体性事件的地方开展法制宣传工作，特别要把宣传重点放在教育公民守法、用法上，教育公民自觉遵守法律和社会公德，既要学会用法律来维护自己的合法权益，又要用社会公德来约束自己的行为举止。逐步引导群众树立正确的利益观，使其能够正确对待和处理国家与集体、全局与局部、集体与个人以及长远利益与眼前利益之间的关系，逐步增强群众不为个人利益而藐视法制，进而损害国家利益、社会利益和其他公民的合法权益，危害社会稳定的社会认同感。扎实开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业活动，全面提高全社会的法律素质，有效增强广大群众的法律意识，从根本上减少群体性事件的发生。同时，利用典型案例以案释法，及时打击借群体性事件乘机进行违法犯罪的个人和组织，公开揭露组织、策划、煽动闹事等严重危害社会秩序的违法犯罪行为，使广大群众充分认识参与群体性事件的危害，做一个知法、懂法、守法的好公民，为社会稳定营造良好的法治环境。 

　　（四）坚持统一领导，正确处理群体事件。预防和处置各类群体性事件，必须要坚持党委、政府统一领导、协调处置的原则，根据群体诉求，由党委、政府组织相关职能部门到场解决。一是主管部门领导要敢于面对矛盾，绝对不能回避矛盾、逃避群众。二是根据处置预案要明确现场处置责任人，及时确定适当的临场处置人员，迅速组织处置人员赶赴现场，控制事态，开展协调处置工作。三是诚心诚意听取群众的意见、批评、建议和要求，增强责任感。通过面对面的交流，动之以情、晓之以理的说服教育工作，有效引导群众合理释放情绪。四是要选择业务和心理素质较强、临危不惧、头脑清醒的干部负责临场处置工作，以便能在现场迅速把握控制局势，正确解释相关法律和政策规定，耐心细致地答复闹事群体提出的问题。五是要做好事后安抚工作。一方面，要教育广大干部尤其是基层干部，要站在维护社会政治稳定的大局去观察、分析和处理问题，依靠群众，相信群众，努力做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，恪守为民之责，多谋富民之策，多办利民之事，切实把为民服务落到实处。另一方面，要切实做好群体性事件发生后的矛盾化解工作，对引发群体性事件的主要原因，要深入进行剖析，搞清楚事件引发的背景，尽最大可能将群众所反映的问题及时给予解决。

　　（五）坚持联动施治，有效防控群体性纠纷发生。发生群体性事件既有偶然性，也有必然性，但发生群体性事件不是一成不变或规律性发生的，它有各种各样的原因。什么地区、什么时候或因为什么事发生群体性事件，不是什么人或那一个部门可以完全预测和估计得到的。在目前多元化、复杂多变的经济发展大环境中，只有各级党委政府、上下级之间、部门之间形成联动，相互配合，互通信息，形成合力，齐抓共管，早发现、早处理，才能有效预防和控制群体性事件的发生和激化。

　　五、构建处置群体性事件的长效机制　

　　胡锦涛总书记在十七大报告中指出，社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。随着改革开放的不断深入，我国经济、社会和政治体制、结构等方面的深刻变化引发了利益格局的调整和利益主体多样化、利益差距扩大化的趋势，也加剧了民众与政府的矛盾，群体性事件将愈来愈多就是一个例证。为此，我们必须运用和谐理念来指导和加强群体性事件的预防，并把它放在维护稳定重中之重的位置，着力构建防控长效机制，做到有备无患。

　　（一）建立健全矛盾排查调处机制。在党委、政府领导下，发动全社会力量共同参与，健全调解制度，整合调解资源，着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。一是健全责任机制。按照属地管理原则强化责任，尤其要明确“一把手”责任；二是健全联动机制。依托乡镇成立矛盾纠纷排查调处中心，按照“纵向到底、横向到边、全方位排查、建立台账”的原则，建立矛盾纠纷排查调处机构，健全治保、调解等群众自治组织，落实报酬，解决经费，明确责任，兑现奖惩；三是健全运作机制。要深入开展多种形式、行之有效的普法教育，定期开展矛盾纠纷排查，相关部门要积极配合作好调处工作，对较大和疑难的矛盾纠纷要实行包案调处机制，把责任落实到单位、领导和调解员，及时消化，确保把矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态。

　　（二）建立健全利益协调机制。当前，针对群众对利益分配不公、收入差距过大、拆迁补偿不足、官员贪渎腐败、环境污染严重和医疗、教育、住房费用过高等方面的不满、抱怨，逐步建立和完善包括利益表达、利益引导、利益疏导和利益保障在内的公平公正的社会利益协调机制。一是要进一步完善领导接访制度。认真听取群众呼声，设身处地解决群众所思、所想、所盼的问题；二是要拓宽利益诉求渠道。除现有的信访机构外，逐步规范人大、新闻媒体和法律援助等利益诉求渠道，让群众的利益诉求能有相当一部分通过正常渠道得以解决。三是要千方百计谋发展，促进农村增收。不断拓宽农民增收的渠道和空间，确保农民群众生活水平稳步提高，全面推进农村城镇化，农业产业化，真正致富农民，造福农民，让广大农民得到实惠，才是真正减少群体性突发事件的根本。

　　（三）建立健全矛盾纠纷预警机制。群体性事件虽然以突发性为其特点，但在发生前一般都有酝酿、串联、谋划等迹象。因此，建立健全以各级党组织为主要渠道，以基层信息员队伍为重要力量的纠纷预警机制，能够及时准确地掌握各种社会矛盾和不安定因素的动态，切实提高工作的主动性，真正做到对群体性事件的“早知道、早报告、早控制、早解决”。一是健全信息网络。通过加强基层组织建设、培育积极分子等多种办法，建立情报信息网，及时、准确收集影响社会稳定和谐的情报信息，尤其是深层次、内幕性、预警性信息，并进行疏理核对，去粗取精，去伪存真，提高信息精确灵敏度。二是完善情报信息研判机制。由公安机关对各类情报信息定期进行分析研判，为领导决策提供情报信息服务，对有激化倾向的及时发出警情通报，提醒有关方面、有关部门及早防范。三是不断增强队伍素质。通过大练兵，让基层干部学会做群众工作，提高从事件参与者的立场考虑问题和从法理、事理、情理多角度出发做工作的能力，学会驾驭复杂局面的能力。四是建立健全群体性突发事件信息传递网络，疏通理顺公共信息发布渠道，规范信息报送和预警发布办法，及时掌握政府出台政策之前的各种社会舆论和动向，并及时反馈群众意见，确保出台的政策合法、合理、合情，把握工作的主动权，为有效处置群体性事件赢得时间和空间。

　　（四）建立健全责任追究制度。社会矛盾的大量积聚和群体性事件的不断发生并不可怕，可怕的是一些负有责任的官员和干部麻木不仁、敷衍塞责和严重的官僚衙门作风。因此，加强队伍作风建设刻不容缓。而在作风建设中，最重要的就是要把坚持党的宗旨变成实践，把百姓利益作为决策的出发点和归宿。必须健全和落实严格的事件倒查和责任追究制度，对因重要信息迟报、漏报、隐瞒不报等工作失职引发严重群体性事件，或因采取措施不当、不力导致事态扩大，造成人员死伤和较大经济损失等严重后果的，要按照责任追究制度，依据法律和相关规定，严肃追究有关人员和领导者的责任。如此，方能对那些漠视百姓利益的人起到“警钟长鸣”的警戒作用。 

　　参考资料： 

　　1、杨英法：论群体性突发事件预防和处置机制的构建  中国选举与治理网 

　　2、李雪华：经济利益冲突下群体矛盾的问题分析   联合早报网 

　　3、王来华、陈月生：论群体性突发事件的基本含义、特征和类型  《理论与现代化》

　　4、尔斯兰.木萨: 预防和处置群体性事件的对策