关于肃南县人民法院设立巡回法庭的思考

摘  要：2005年，最高人民法院出台《关于全面加强人民法庭工作的决定》，巡回审判作为一项重要的司法制度在现代法治领域正式立足。全国各地法院纷纷结合自身实际尝试设立巡回法庭解决矛盾纠纷，提高司法效率。肃南裕固族自治县人民法院多年以来，针对辖区特点对巡回审判在两级法院先行先试，取得了一定的成效。但由于辖区地广人稀、山大沟深、交通不便，牧区群众文化素质普遍较低，仍有4乡1镇群众司法需求得不到及时、有效和便捷的服务。为了让紧缺的审判资源得到最科学、最合理、最有效的发挥利用，把审判工作覆盖到牧区各个角落，牧民群众都能共享司法改革实惠。从矛盾纠纷解决的需要和满足辖区内尚未设置法庭乡镇群众司法需求的实证主义角度出发，肃南县法院专门成立课题调研组，通过和辖区党委政府座谈交流，现设固定法庭运行分析比对，广泛发布调查问卷征求干部群众意见建议等多种形式，就设立巡回法庭调研思考如下，与同仁参酌。 

关键词：牧区  巡回法庭  设立

王国清，肃南县人民法院秘书。移动电话：13309368100  联系电话：0936—6121429  邮编：734400

人民法庭处在司法的最前沿，是人民法院工作的基石和窗口，同时也是联系广大人民群众的桥梁和纽带。科学、合理的人民法庭设置，对于方便广大人民群众诉讼、提高司法效率都具有重大意义。然而，对于肃南裕固族自治县这样一个传统牧区下的司法环境，在现有经费保障、法官队伍、物质装备和牧区群众日益增长的司法需求等客观现实下，设立固定派出法庭已不完全是司法的最佳手段。 

一、肃南县辖区特点及执法现状

（一）地域辽阔、面积跨度大。肃南裕固族自治县成立于1954年，系全国唯一、甘肃独有的一个以裕固族为主要民族的少数民族自治县，地处河西走廊中部，祁连山北麓一带，东西长约650公里，南北宽约120-200公里，占地面积2.4万平方公里，占据了张掖市1／2的土地面积，与甘青两省7个市州15个县市区接壤。

（二）民族庞杂，人口稀少。肃南裕固族自治县下辖6乡2镇（2镇、3个民族乡、3乡），9个国有林场，101个行政村和3个城镇社区，居住有裕固、汉、藏、蒙古等14个民族，总人口3.72万，其中少数民族人口2.1万，占总人口的56.5%；裕固族人口1万人，占总人口的29.6%；藏族人口9500多人，占总人口的25.8%，人口密度为每平方公里分布1.5个人。

（三）点多面广，居住分散。肃南裕固族自治县由三块相对独立区域组成，其中东部以皇城镇为一个区域，与武威市永昌县接壤，中部以马蹄藏族乡、康乐乡、白银蒙古族乡、大河乡、祁丰藏族乡为一个区域，与张掖市境内甘州区、民乐县、临泽县、高台县、酒泉市、嘉峪关市等接壤，北面以明花乡为一个区域，与酒泉市、高台县等接壤。肃南县是全国28个人口较少的民族县份之一，也是我省比照管理的重要藏区，幅员辽阔、地广人稀，山大沟深、海拔高、战线长，是一个依靠天然草场放牧的传统畜牧业县。

（四）案多人少，矛盾突出。肃南县人民法院现内设11个机构，下设3个派出人民法庭（均为2人或3人庭）。配备正、副院长4名，纪检组长（监察室主任）、办公室主任、法警队长各1人，正、副庭长12人，助审员8人（政策过渡期内任命5人，现只有3人从事审判执行岗位；放宽地区优惠政策下取得法律资格3人及时任命补充），书记员8人（其中3人为三支一扶、进村进社等其他性质），法警7人。少数民族干警25名，占66%；干警中大专以上学历的37人，具有法官资格的26人。三大业务庭（刑事、民事、行政）均只各设一个庭室，民事、行政案件由庭长2人、助审员1人，书记员2人共同承担办理，刑事由庭长1人，助审员1人，书记员1人办理。肃南县人民法院年均受理各类诉讼执行案件400件左右， 现一线审判人员平均年龄45岁，人员编制满员满编，法官队伍青黄不接态势严峻，案多人少矛盾较为突出。

二、现有法庭运行情况及存在的弊端

肃南县法院在皇城镇、马蹄藏族乡、祁丰藏族乡设立派出人民法庭3个，3个法庭年均受理审结案件12件左右。作为民族地区法院，案多人少、装备滞后的矛盾一直比较突出。近5年以来，虽然在上级法院及当地党委政府的大力支持下，情况有所缓解，但仍不能从根本上解决问题。目前，从3个派出人民法庭运行来看，诸多问题日益显现，县法院机关与法庭工作的衔接上，耗时、耗力、耗人、耗资，法庭资源也长期得不到科学合理充分的利用，严重影响和制约了审判职能作用在牧区的渗透和发挥。

（一）办案成本居高不下。目前，3个人民法庭受编制所限，均为为2人庭或3人庭，3个法庭具备审判资格的均只有1人，如遇普通程序审理案件组成最基本的合议庭都无法实现，只能从法院机关紧缺的人员中协调审判人员前往法庭协助办案。正常情况下，干警每办理一起案件多则1个多星期，少则2到3天。3个法庭裁判文书的签发和印鉴使用也极其不方便，审限时间长的通过长途班车往返代办，审限时间短的则需法庭工作人员驱车赶往法院机关签发用印。3个人民法庭按年均办理案件12件计算，年均需要支出办公经费约3万元，采暖费、水电费、电话宽带费等各项费用约2万元，法庭雇佣做饭师傅1人，年均支出费用1.2万元，合计各项费用约6.2万元，平均每一案件支出经费约5167元，司法成本一直居高不下。

（二）司法资源不能合理利用。根据人民法庭“两庭”标准化建设规范，近些年来，肃南县法院通过积极争取上级法院和同级财政的资金支持，派出人民法庭基础设施从“三无”（无房、无车、无设备）到现在3个法庭均完成规范化建设。3个法庭自2000年以来，相继配套建成小两层综合办公楼1座，办公楼内设有审判法庭、调解室、信访立案接待室、办公室、会议室、干警宿舍、伙房等审判、办公、生活所需用房。每个法庭配备办案车辆1台，配备电脑2台，打印机、复印机各1台，照相机等以及所需的办公桌椅等设施。

面对相对齐全、完善的办公条件和办公环境，驻守在法庭的工作人员却只有2-3人，相对县法院机关紧张的司法资源，以法庭年平均受理审结案件12件进行比较分析，原本有限的司法资源无法得到充分有效的利用，作为法院的前沿阵地，法庭在方便群众诉讼作用发挥上也不明显。

（三）法庭干警不能安心工作。祁丰人民法庭距离县法院机关200公里，马蹄人民法庭距离县法院机关170公里，皇城人民法庭距离县法院机关370公里。目前，法庭工作人员中年龄最大的47岁，年龄最小的23岁，50%的干警已经成家，而且多为夫妻两地分居，一般情况下，夫妻1个月能团聚1次是正常的，若遇乡镇有工作安排、牧区调查取证或其他原因，有的时候1个月还不能团聚1次。由于法庭驻地均距离城市较远，驻地人烟稀少，物流不畅，工作生活条件相对艰苦，8小时外业余生活匮乏，在法庭工作的年轻干警社交圈子小，往往大龄迟迟无法成家。3个法庭自成立以来，从工作的长期性和稳定性角度考虑，作为法庭人员还不能频繁调整，所以法庭人事调整一直是让党组头疼的一个问题。在法庭工作的干警也因为长期不能顾家，上不能敬老，下不能顾小，面对家庭抱怨、子女责怪，不能把全部的心思和精力投入的法庭工作中去，无法安心和扎根于法庭驻地，人员因素致使法庭司法效能长期得不到有效提升。

（四）仍然不能方便群众诉讼。肃南县人民法院现在运行的3个法庭，仍无法为辖区内牧民提供及时有效的司法服务。以祁丰法庭为例，正常情况下，若到祁青工业园区或后山办案，早晨天不亮就得出发，天气状况要好一路颠簸4个多小时抵达目的地，中间有效利用时间就是2-3个小时，办完案件还得抓紧返回法庭，等回到法庭驻地已经夜色漆黑，而且法庭就2人，一般都是全员出动，所以一旦外出送达、调查取证、上门调解等，法庭大门紧闭的现象经常存在，有牧区群众上门诉讼只能借宿亲朋好友家中等待。若遇雨雪封路或其他恶劣气候，一起简单的案件需要2-3天甚至一个星期才完成一个法律程序。一年下来，法庭有限的人力和财力无法将司法资源和审判服务普及到辖区所有地点。显然驻地法庭巡回审判无论对肃南法院还是牧区群众都不是最经济可行的司法手段。而巡回法庭流动办案则能有效的解决这一问题，其做法符合牧区矛盾纠纷解决的实际情况，所以即便在设立了法庭的3个乡镇，现在看来，依旧不能方便群众诉讼，不能方便法院案件审理。

三、肃南设立巡回法庭势在必行

肃南县作为一个典型的纯牧业地区，农牧区基础设施建设、人民群众的经济水平、文化素质普遍较低，再加之民族风俗习惯和宗教信仰，矛盾纠纷的解决要求法官按照现代司法理念，一步到位审理案件必然会出现一些不尽如意的问题。巡回法庭作为基层人民法院开展工作的一种重要方式，其所体现的“两便”原则和“面向农村、面向群众、面向基层”的“三个面向”在新时期农牧区显现出强大的生机和活力。因此，设立巡回法庭的现实意义更为迫切和突出，具体表现在：

（一）设立巡回法庭，是肃南法院立足牧区实际、降低诉讼成本的有效路径。地域辽阔、海拔高、战线长、交通不便等因素是肃南法院巡回法庭设立和存在的前提条件。尤其是牧民流动性大的偏远地区更为需要，肃南县与甘、青两省7个市州15个县市区接壤，县与乡之间的道路基本上实现畅通，但县与村、乡与村之间的道路，特别是偏远的牧业点至今仍然无法通车，牧民进城很不容易，往往需要先到乡政府所在地后，才能有班车通往县城，仅路途就得走两到三天，如果没有法官到牧场向他们宣传法律，他们也许根本不知道如何用法律来维护自己的合法权益。很多纠纷也因此长期存在，从而游走在民间。当事人打官司不但车马劳顿，影响生产，而且途经往返产生的乘车、住宿等费用也是一笔不小的支出，给当事人造成一定的负担和不便。对于法院而言，巡回法庭从经费保障上至少节省了固定法庭在水、暖、电、生活保障等方面的运行维护费用和管理成本。所以巡回法庭主动上门提供司法服务，既及时满足了牧区群众的司法需求，又有效降低了当事人诉讼成本和法院的司法成本。

（二）设立巡回法庭，是肃南法院充分利用有限司法资源参与社会管理的必要选择。虽然近年来，肃南县的经济社会发展取得了巨大的成就，但不可忽视的是，广大牧民群众文化水平和法律观念仍然不高。“不敢告、不会告”是牧区群众在自身权益受到侵害时普遍存在的问题，在法院受理案件时，就明显发现许多参加诉讼的当事人不会写诉状、不懂诉讼程序等等。一些老人一辈子没有走出过草原，到现在都不知县城是什么模样，牧区群众迫切需要懂法的人能够走近他们，告诉他们应该怎样去做。巡回法庭则有助于为当事人及不懂法的牧区群众提供及时、有效的法律服务，同时能收到办案一件，教育一片的社会效果。作为法院，一方面是案多人少、资源紧缺的突出问题制约司法职能的发挥，另一方面则是固定法庭2人一栋办公楼，办案只有10余件的现状，原本紧缺的司法资源得不到合理利用。通过设立巡回法庭就地立案、就地审理、就地调处、就地制作送达裁判文书的方式，法院可以在时间、人力、物力、财力上进行合理投入，充分整合和有效调配现有审判资源，既解决了法庭审判力量不集中，法庭干警不安心工作的问题，又能及时有效的排查化解矛盾纠纷，积极参与社会管理。

（三）设立巡回法庭，是落实司法为民解决肃南牧区矛盾纠纷的现实需要。从总体来看，肃南牧区矛盾纠纷主要集中在草原边界纠纷、婚姻家庭纠纷、人身、财产损赔纠纷、民间借贷等简单纠纷，当事人双方没有根本的利害冲突，纠纷一般通过调解或一次开庭就能够得以解决。如果利用巡回办案这种相对轻松、人性化的开庭形式不但能够更为及时、有效地化解群众矛盾，而且能使牧民群众的社会关系变得更加融洽和稳定。巡回法庭的设立符合牧区自然规律，体现了“司法为民”的要求。近年来，尽管肃南县委县政府通过大力实施牧民定居工程，逐年提高民生保障水平，但对于依靠畜牧业生存的牧民来讲，深山、草原才是他们长年居住的地方，设立巡回法庭的初衷，就是要把司法为民的精神实质落实到保护人民、打击犯罪、制裁违法、定纷止争、化解矛盾的具体审判过程中去。法院把审判场所从庄严肃穆的审判庭搬到了广大牧民群众的毡房里，巡回法庭对于牧区来讲，能及时有效的将矛盾纠纷化解在萌芽状态，既有利于矛盾的化解，有维护了牧区社会的稳定。

四、巡回法庭的办案设想

设立巡回法庭终极目的是有效整合司法资源，方便牧民群众诉讼，提高诉讼效益。所以肃南县法院设立巡回法庭正是基于实际情况，通过采取上门立案、巡回审理的方式，灵活快捷地处理简易民事纠纷，除受案、办案的形式和场所有别于固定法庭外，其他方面与正常审判并无区别，诉讼程序仍依当事人的主动申请启动。

（一）办案范围

巡回法庭办理案件范围是立足肃南草原牧区矛盾纠纷的实际，主要针对牧民群众之间的草原边界、婚姻家庭继承、相邻关系、损害赔偿、土地使用等引起的权利义务关系较为明确，诉讼标的额较小的民商事纠纷。

（二）办案方式

1.巡回流动收案。对以口头或书面方式起诉的，能够使用简易程序审理的简单民事案件，当即立案登记，能够口头给予解释和答复的，现场给予答复。巡回流动收案对于长年在深山放牧的牧民来讲，这样的司法服务方式是最受他们欢迎的。根据季节，牧民放牧进入后山后，至少半年是不出山的，所以有矛盾纠纷，邻里积怨无法及时得以化解，巡回流动法庭的这种流动收案、送法上门的司法服务方式能够有效的解决牧民的司法需求。当即立案的标准主要是能够适用简易程序的简单民事案件。

2.就地开庭审理。开庭时，悬挂国徽，合理布置法庭，尽可能体现庄严、肃穆，当即传唤证人出庭，当即进行勘查，当即依申请依职权就地调查，当庭辩法析理进行调解，用通俗语言以案讲法，使当事人赢得堂堂正正，输得心服口服，旁听群众听得明明白白。如果双方当事人都在同一村组或邻近地区，则立即简易送达，在征求双方当事人意见后先进行调解，调解不成立即由法官1人，书记员1人适用简易程序独任审理。开庭前，邀请当地人大代表、基层村组干部配合，组织村民乡亲近邻旁听。案件的审理过程也就是法制宣传的过程，通过这样的以案说法，使老百姓通过身边的真实案例走进法律，让广大群众感到法庭就在身边，同时也让他们明白，哪些纠纷可以找法庭解决，让广大群众告状有门。而且，就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系百姓切身利益的问题，及时化解矛盾，将其消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当引发重大社会问题。

3.调解为主、情理法并重。牧区群众之间的矛盾纠纷有其自身的特点，当事人的文化水平不高，多推崇情理，关系错综复杂，认死理，很多纠纷关系到当事人最基本的生活秩序和生活环境。这样的案件判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化。巡回办案过程中，法官要运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元化的调解方式，晓之以理，动之以情，积极做好当事人的情绪疏导工作，以达到定纷止争、案结事了。

4.就地执行、维护权益。对经调查取证、质证认证，经双方认可，调解或判决后的矛盾纠纷，就地进行执行兑现，现场督促履行调解内容，维护法律权威。这样高效便捷的审判执行活动能让牧区群众切身体会到法律对社会正义的匡扶和公民合法权益的保护。

（三）巡回法庭作用

1.指导民调组织。指导人民调解工作是人民法庭的一项重要职能。针对社会矛盾纷繁复杂的现实，法院虽然是纠纷解决的最后一道防线，但仅凭法院的力量毕竟有限。法官的特长是丰富的法律知识，而人民调解人员则以丰富的社会经验见长。巡回法官利用巡回办案的机会，同时对乡镇司法所和人民调解委员会进行业务指导，通过案件审理、个案讲评、普法宣传等形式增加联调组织的业务能力，更好的配合法院调解工作。同时，通过巡回法庭案件的办理，既避免了司法助理员和人民调解员枯燥乏味的书本学习，又加强了基层人民调解组织与法官的沟通交流，能够起到更好的指导作用。此举将诉讼调解与社会大调解有机结合，形成了巨大的合力。法庭利用巡回审判从法律业务上给予社会调解人员以指导，提高社会调解人员的司法认知能力和处断纠纷水平，在审案时尽可能地邀请社会调解人员参加旁听，协助调解，并以此拓展社会调解人员的法律素质，使他们亦能脱离法官调处一些争议不大的简单民事纠纷。

2.扩大案件效应。巡回法庭办案不单纯追求矛盾纠纷的就地平息化解，更为重要的是个案办理后的社会效应。巡回法官办理案件还有一项重要的职能就是在牧区巡回开展普法宣传教育，提高牧区群众法制观念和法律意识。所以，每巡回一地办理一起案件、化解一件纠纷，巡回法官都要以案说法，进行普法宣传教育，扩大办案一件教育一片的社会效果。

五、结 语

巡回法庭，具备灵活便利和乡土化特点的巡回审判方式不仅能高效率、低成本地解决纠纷，还能使国家司法权的行使深入到社会底层，从而将法治的精神逐渐推广至每一个角落。所以，就肃南县情来讲，巡回审判方式具有深厚的社会基础与生命力。巡回法庭是肃南县这样一个特殊环境条件下的司法产物，通过巡回流动办案，随时随地排查化解纠纷，能最大限度发挥审判功效，彰显司法亲民、为民、便民、护民宗旨，能从根本上解决农牧民打官司难，路途遥远，收集固定证据困难，传唤送达条件艰苦等诸多困扰司法的问题。在肃南牧区，设立巡回法庭对于减轻农牧民诉累，缓解案多人少矛盾，优化创新司法服务手段等许多方面都有固定法庭无法替代的优势。大量翔实的数据表明，肃南裕固族自治县人民法院若要很好的解决和满足当前尚未设立法庭乡镇（康乐、白银两乡，大河、明花两乡）牧区群众迫切的司法需求，只有设立巡回法庭，才是最经济、最便捷、最现实、最高效的司法服务手段。

参考文献

　　[1]杨兆龙.《中国司法制度的现状及问题研究》[J].东吴法学,2005年,春季卷(总第10卷):第174页.

　　[2]张希坡.《马锡五审判方式》[M].法律出版社,1983年版.

　　[3]窦玉梅 卫建萍.《就地解决将矛盾化解在最前沿》[N].《人民法院报》,2010年6月24日第5版.

　　[4].最高人民法院[2010]59号《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》第3条[Z]