关于人民陪审员经费保障的调查与思考

人民陪审员制度是人民群众参与国家司法活动，行使国家管理的一种重要形式，是人民当家作主与依法治国的有机统一。2004年8月28日全国人大常务委员会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》（ 以下简称决定），标志着人民陪审员工作进入了法治化的轨道。全面贯彻人民陪审员制度，对于各级人民法院进一步促进司法公正，保障司法廉洁，加强司法能力建设有着十分重要的意义。人民法院要依法贯彻落实《决定》，经费保障是关键，人民陪审员参加审判活动，也需要强有力的经费保障作为物质基础，否则制定出来的各项措施无异于纸上谈兵。《决定》实施近十年，人民陪审员经费保障如何，现就十年来我院人民陪审员经费保障的境况谈点粗浅的探讨。

 一、我院落实人民陪审员经费保障的基本情况

    开展人民陪审员工作，需要充足的经费保障。对此，《决定》第十九条针对人民陪审员经费来源及保障作出了明确规定：“人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院业务经费，由同级政府财政予以保障。”我院在编制部门预算时，要求财政拨给人民陪审员专项经费，当地财政部门却以财力有限或以法院有行政性收费（诉讼费和罚没收入）为由，不再另行安排陪审员专项经费。基层法院人民陪审员经费均不到位，经费缺乏，毫无保障而言。

　  在经费紧缺的困难面前，2008年以来我院想方设法努力筹措资金，通过自筹资金或挤压办案经费，拿出一部份经费用于开展人民陪审员选任、考核、任命、业务培训等工作及陪审员参加审判活动而支出的交通费、就餐费、误工费、奖励等补助开支，切实保障了我院人民陪审员工作的顺利开展。2004年我院提请县人大常委会任命了17名人民陪审员，2008年增至20名，2014年增至33名。人民陪审员正式上岗后，认真履行职责，广泛参与各类案件的陪审，十年来参加审理刑事、民事、行政等各类案件每年都在300件以上，充分发挥了人民陪审员的职能作用，有效地缓解了我院审判力量不足的问题，特别是对未成年人犯罪案件的教育、感化和挽救工作上表现积极，取得了较好的社会效果。

 二、我院人民陪审员经费保障存在的问题

    由于我院存在人民陪审员经费保障不到位的现象，许多好的工作设想或制度措施也因缺少经费而举步难行。“巧妇难为无米之炊”，经费问题成为了制约陪审员制度发展的一个“瓶颈”

   （一）人民陪审员办公、业务培训条件无保障

  为了保证人民陪审员依法履行阅卷、听证、开庭及合议等权利，法院必须为陪审员提供良好的办公环境。如安排专门的陪审员办公室，提供办公桌椅及笔墨纸张等其他办公用品，让陪审员感受到队伍的归属感和凝聚力。此外，法院还要订阅《人民法院报》、《司法文件选》等法律书籍供陪审员学习，定期发放一些司法信息资料及办案手册，举办陪审员法律业务培训，从而不断提高陪审员的法律知识和办案水平。但在实际调查中，基层法院因自身办公环境较为艰苦、简陋，无法为陪审员提供专门的办公室，只能临时增加一张椅子，让陪审员与法官挤在同一办公室内阅卷、办案。我院原计划每季度定期举办一次陪审员业务培训，但因经费不足，无法支付培训所需的资料费、场地租赁费、聘请老师费用及陪审员交通、误餐补助，业务培训只能缩减次数或以会带训、陪审员自学形式，人民陪审员履行职务的基本条件无法保障，在一定程度上影响了陪审员的工作效率，降低了陪审员的工作热情。

  (二）人民陪审员补助无法及时落实

    由于地方财政比较困难。很难拿出专门用于人民陪审员的专项经费，我院的办公经费本身就很紧张，每年都要挤出有限的经费落实人民陪审员的陪审案件补助费，2007年以前每陪审一案补助30元，2008年至2012年每陪审一案补助50元，2013年到现在每陪审一案补助80元（包括交通费、就餐费、误工费），即使这样与《决定》规定的补助标准相差甚远。这也影响了人民陪审员的积极性和陪审热情。

   （三）人民陪审员开庭服装、标志未落实

　　人民陪审员与法官同坐在法庭上开庭时，法官有专门的制服、国徽，而人民陪审员却没有统一的服装和徽标。开庭时陪审员穿着五花八门的便装坐在威严的高背椅上，无法体现法律的威严，也无法识别陪审员的身份，甚至有些当事人还怀疑陪审员的真假。为了维护司法形象，建议给陪审员制定统一的服装和徽标，但苦于经费短缺，无力支付几万元的服装费用，该项工作也难以推进。

　　（四）人民陪审员人身财产、工资待遇无保障

　　《决定》第十八条规定：人民陪审员因参加审判活动而支出的交通费、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、资金及其福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。但在实践中，由于当地财政状况较差，法院的办公经费和办案经费往往不能足额到位，对于人民陪审员履职保障经常是心有余力不足。如在任职保障方面，由于陪审员在执行职务期间，行使的是国家审判权。但目前，在陪审员的人身财产等任职保障，尚无具体的规定和可操作性的程序，以至不少陪审员参与案件审理受到严重的干涉，当人身、财产受到严重侵犯时，权利得不到应有的救济和保障。此外人民陪审员的履职保障，还涉及到其所在单位和基层组织的支持。有的单位为了追求经济利益，对人民陪审员的工作不予支持，有的甚至将人民陪审员参加审判活动视为“不务正业”，在工资福利待遇、工作业绩考核、提拔使用等方面给予歧视。对此，法院深知人民陪审员仅有政治荣誉感是不够的，还需必要的物质予以保障。但经费不足，时常让法院陷入了无法及时兑现陪审员交通、差旅补助的困境，以致出现陪审员出力又贴钱的尴尬局面，严重挫伤了人民陪审员的工作积极性。

  三、解决人民陪审员经费保障的对策

　　（一）加强人民陪审员经费预算管理

　　以往法院在编制部门预算时，项目笼统，编制粗放，预算开支与实际开支脱节，无法保障经费高效使用。加强人民陪审员经费预算管理是保障陪审员经费充足到位，合理开支的一个有效途径。法院在编制人民陪审员预算时，要按照统筹兼顾的原则，细化预算编制内容，对开展人民陪审员所需的培训费、资料费、办公费、差旅补助、奖励等各项费用分项单独预算，加强定量分析，提高预算编制质量。此外，还要加强对预算执行管理，对资金使用进行全程监督及信息反馈。将预算的编制、执行和监督三个不同环节实行控制，使有限的经费都用在“刀刃”上，从而增强预算管理透明度，提高资金使用效率。

　　（二）人民陪审员经费实行省级法院垂直管理

　　为了确保人民陪审员经费及时到位，建议把人民陪审员经费列入专项资金，实行省级法院垂直管理。陪审员经费由省级法院直接拨付到各基层人民法院，减少资金层层转拨环节，避免资金被截留、拖欠的现象。同时对经费实行单独管理、单独核算，保证专款专用，从而有效提高资金使用效率，从根本上解决人民陪审员经费难的困难。

　　（三）健全和完善人民陪审员经费保障监督机制

鉴于各个法院对人民陪审员经费保障落实情况不同，应健立和完善专项资金追踪问效制度和监督体系。每年由财政、法院等部门人员组成督查小组，定期或不定期对人民陪审员经费保障情况进行检查。对陪审员经费落实、使用情况进行追踪问效，对违规挪用、随意开支、管理混乱等问题，进行通报批评并限期整改，并作为下一年度经费拨款的考核依据。从而确保陪审员经费专款专用，进一步促进人民陪审员工作的良好发展。