对审理草原禁牧补偿费分配案件的粗浅看法

案情简要：肃南县某乡某村在1983年大包干时，李某等部分村民承包了该村甲地的草原，王某等部分村民承包了该村乙地的草原。该村丙地的A、B两块草原属于该村公共草原而没有承包到户，供李某、王某等村民共同使用。1999年，李某等部分村民承包的甲地的草原因划界划归其他县，经研究，李某等部分村民安置到了该村丙地的属于公共A块草原放牧，王某等部分村民在丙地的属于公共A块草原不再放牧，而在丙地的属于公共B块草原放牧。2014年5月，该村村委会就2011年、2012年两年的因国家实行生态保护政策而发放给该村公共草原补助款的分配事项召开村民代表大会，经全体村民代表大会2/3人员表决通过，按照4:3:3的比例予以分配，即村委会留30%用于村公共建设、李某等部分村民分配40%、王某等部分村民分配30%，村委会将依据村民代表大会形成的该分配方案上报乡政府，乡政府批复同意（注：2009年、2010年两年的补助款亦按照4:3:3的比例予以分配，即村委会留30%用于村公共建设、李某等部分村民分配40%、王某等部分村民分配30%，并且已经予以落实到户）。现王某等部分村民不服该村村委会按照村民代表大会形成的分配方案，认为分配方案不公平，要求参加40%的分配比例。该类纠纷在笔者所在地，不仅仅是某一个村存在，如果处理不善，则有可能引起不必要的麻烦。那么，对该类纠纷应该如何处理呢？

笔者认为，对此类纠纷，首先要解决人民法院能否受理的问题。其次，如果属于人民法院受理案件的范围时，究竟是以民事案件性质受理还是以行政案件性质受理。

如果属于行政诉讼案件，则村民委员会不是行政机关，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层农牧民性自治组织。村民不能向人民法院提起行政诉讼，因为村民委员会不是行政机关，对其作出的决定不服，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院更加无权就村民代表大会通过的决议进行程序性和实质性的审查。村民委员会受乡、镇或者县人民政府委托而作出的行政行为，村民如果有意见，根据行政诉讼法的规定，可以对委托的行政机关提起行政诉讼。很明显，该案系村委会根据全体村民代表大会2/3人员表决通过的按照4:3:3的比例决议形成的分配方案，不属于行政诉讼案件的受案范围，因此排除了提起行政诉讼的可能。也就是说，此类纠纷人民法院不能按照行政诉讼案件的性质受理。

如果属于民事性质的案件，则村委会依据的是村民代表大会形成的决议而作出的草原禁牧补偿费分配决定，人民法院如何就村民代表大会通过的决议进行审查。

根据《中华人民共和国民法通则》第五条“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”的规定，只要个人的合法利益受到不法侵害就可以提出诉讼。不管这个不法侵害是来自个人，还是来自某一单位或某一组织，只要是村民个人的合法权益确实受到侵害，即使是村民代表会议决定的，也是不合法的。《中华人民共和国村民委员会组织法》只是规定了其决策程序必须是合法的，但程序合法不等于实体合法，只要是实体不合法，确实对某一村民或某部分村民无法获得草原禁牧补偿费而造成侵害的，也是不合法的，可以提起诉讼，而且只能是民事性质的诉讼。

现实与法律激烈的冲突中，因农牧村草原禁牧补偿费分配纠纷背后往往交融着各种利益的冲突、观念的碰撞、法律的滞后与制度的羁绊。随着我国生态保护进程的进一步加快，国家对农牧村草原禁牧的数量逐年增多，伴随着草原禁牧补偿款分配所带来的收益分配问题由此凸现。在依法治国的今天，越来越多的农牧民开始把注意力转移到用法律手段解决纠纷上，农牧民因草原禁牧补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升，农牧村集体草原禁牧中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。但由于法律规定的不到位，此类案件的审理在法律适用上存在诸多不一致。为此，笔者试对这类案件法律适用问题进行粗浅的探讨，以期抛砖引玉，希望借鉴兄弟法院同仁们好的经验和作法，为正确处理此类纠纷提供参考。

　　一、关于草原禁牧补偿费能否用于集体经济组织成员分配的问题

　　根据《中华人民共和国草原法》第四十八条规定“国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。……”，《甘肃省草原条例》第三十九条规定“征用或者使用草原的应当向草原所有者和承包经营者支付安置补助费和补偿费，……”，原《肃南裕固族自治县草原管理条例》第二十三条规定“国家、集体建设和农牧民建住宅需征用和占用草原时，必须按照《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省实施土地管理法办法》的有关规定办理。征用和占用草原必须作到：……（四）国家、集体建设征用天然草原，须在草原征用前一次性支付草原补偿费，牧民安置补助费；征用人工草场、围栏草场，加收建设人工草场、围栏草场的全部投资；收取的草原补偿费由区、乡提出草原建设项目，经畜牧主管部门报自治县人民政府审批后返还使用，牧民安置补助费全部退还被征用草原的牧户。草原补偿费、牧民安置补助费的征收标准由自治县人民政府制定。”、2014年修订后的《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例》第二十四条规定“国家、集体和个人因建设需要征（占）用草原时，应依据《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省草原条例》的有关规定办理。……（四）国家、集体和个人征用草原的，应在征用前一次性支付草原补偿费，牧民安置补助费，交纳草原植被恢复费和水土保持补偿费。……草原植被恢复费、牧民安置补助费、草原补偿费由自治县专项用于草原植被恢复和牧民安置补偿。”以及2005年甘肃省制定出台的《实行草原禁牧补助政策意见》，要求各地实行禁牧补助、草畜平衡奖励等政策措施，以促进我省草原保护和建设工作。根据意见，我省对退化严重、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政下达禁牧补助资金对实施禁牧的牧户给予补助。并规定5年为1个禁牧补助周期，禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，决定其继续实施禁牧或转入草畜平衡管理。同时，我省还将实行奖励补助政策，实行畜牧良种补贴政策，中央财政将牦牛和山羊纳入补贴范围，通过引进良种，对全省牦牛、山羊进行品种改良;实行牧民生产资料综合补贴政策，对牧民给予生产资料综合补贴。对草原禁牧补偿费的用途，以法律、地方性法规和政策的形式允许集体经济组织通过民主议事程序将草原禁牧补偿费在集体经济组织内部进行分配。而《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》则以司法解释的形式，允许集体经济组织通过民主议事程序将土地补偿费在集体经济组织内部进行分配。《 最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农牧村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”。

　　因此，草原禁牧补偿费用经民主议事程序讨论决定可以用于集体经济组织成员分配。

　　二、关于人民法院能否将草原禁牧补偿费分配纠纷作为民事案件受理范围的问题

　　土地（包括草原禁牧）补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论， 2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地补偿费分配纠纷一案的复函》(民他字﹙1994﹚第28号)中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研〔2001〕51号)中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论。但因实践中不受理此类案件的弊端太多，很多法院便以最高人民法院研究室的答复为依据开始受理此类案件,从全国范围看存在着受理和不受理两种截然不同的操作。

但是根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款四项“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；”的规定，首次明确将承包地征收补偿费用分配纠纷纳入法院应作为民事案件受理的范围予以受理。

　　三、关于集体经济组织成员资格的确定问题

有资格才有权利，成员资格确认问题是农牧村草原禁牧补偿费分配纠纷案件的核心问题。审判实践中，法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要有两种模式：一是户籍主义模式，即只要具有本集体经济组织统征前农业户籍的，就视为集体经济组织成员，可以平等享受分配权利；二是户籍加义务结合模式，即除了具有本集体经济组织农业户籍的外，还应与其他成员一样尽义务，才视为集体经济组织成员。对集体经济组织成员资格标准问题，笔者认为第二种模式较合理。理由如下：

（一）在户籍管理日渐宽松的情况下，单纯以户籍为标准无法解决挂靠户口人员等实际问题，集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化。

（二）权利义务一致是我国的一项宪法原则，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，村民要想成为集体经济组织成员并享受相应权利，就应与其他成员一样尽相应义务。    

（三）户籍和义务结合比较符合基层实际，容易被集体经济组织及其成员接受，从而使法院裁判得到尊重和维护。

　　四、关于参与草原禁牧补偿费分配的集体经济组织成员的时间界定

　　法院受理案件中存在个别在集体经济组织草原禁牧后新进集体经济组织的人员，在原集体经济组织草原禁牧补偿费未分配完的情况下，要求对原草原禁牧补偿费享有成员资格并参与分配的情况，这就涉及到认定参与草原禁牧补偿费分配的集体经济组织成员的时间标准问题。实践中，我们不妨可以借鉴外地兄弟法院的作法，集体经济组织有的以草原禁牧协议签订时间为准，有的以补偿费讨论分配时间为准，只要在这个时间具有集体经济组织成员资格的人就可以享受平等分配权利。参与草原禁牧补偿费分配的集体经济组织成员应该有时间限制，这个时间应是草原禁牧补偿方案确定的时间，在这个时间具有集体经济组织成员资格的人才能享有分配权利，在这之后成为集体经济组织成员的人不应参加分配。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”的规定，明确限定了“征地补偿安置方案确定时”这个时间。草原禁牧补偿费是因草原禁牧补偿给集体经济组织成员的费用，这个集体经济组织成员应只限于草原禁牧补偿安置方案确定时的人员，否则任何新进人员均可主张分配权利，甚至在草原禁牧补偿费已经分配完毕的情况下，势必使集体经济组织收益分配陷入一种恶性诉求，集体经济组织对草原禁牧后新进成员一般不分配，该限制符合我县基层实际。

五、人民法院受理草原禁牧补偿费分配纠纷案件的范围

虽然参考《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款四项的规定，将对草原禁牧补偿费分配纠纷案件纳入了民事案件的受理范围，但人民法院不能无原则的以大包大揽的方式进行受理，必须要有相应的尺度和界线，否则整个司法活动行为原则与村民意思自治行为原则乱套了，其结果必然带来司法权干涉村民意思自治权和越粗代庖之嫌。

我国农牧村采用村民自治的管理形式。村内集体事务由村民代表会议或村民全体会议来决定。但是，村集体决定常常发生侵害个别村民利益的情况。例如，村委会决定草原禁牧补偿费发放的标准，但是个别村民达不到发放标准就无法取得补偿等。《物权法》规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”的规定，其表述是“份额”不是金额，也不是数额，应当理解为是集体经济组织成员享有的补偿费用“份额”的权利表述，而不是主张的具体“金额”或者“数额”的表述。因此，在此类案件中，作为集体经济组织成员的村民认为自己没有领到草原禁牧补偿费时，可以向法院起诉，并且其是否具备主体资格是容易确定的，法院可以裁判。

既然作为集体经济组织成员的村民认为自己没有领到土地补偿费时，可以向人民法院起诉，人民法院根据其是否具备主体资格进行裁判。那么就用于分配的土地(包括草原禁牧)补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院能否受理呢？根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”明确规定，在受理土地补偿费分配纠纷案件时，对集体经济组织成员就用于分配的土地（包括草原禁牧）补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这是因为：

（一）草原禁牧补偿费具体分配标准带有不确定性，法院无法裁判。同时对是否分配和分多少、村集体经济组织留存多少均需要通过民主议事程序讨论决定，法院也无法确定。假设法院裁判确定给付具体金额后，集体经济组织通过民主议事程序讨论决定不分配草原禁牧补偿款，或新增加成员导致分配金额标准变化，这种合法自治权将与法院司法裁判权发生冲突，法院裁判将无意义。

（二）如果判令给付义务和具体金额，法院执行存在较大困难。涉诉集体经济组织在草原禁牧补偿费到手后往往即用于成员分配，法院裁判后集体经济组织常无财产可供执行。现实中，这方面的案件申请执行人因法院裁判无法执行而引起涉诉信访的事例屡见不鲜。这种情况下司法权威将受到极大影响。

综上，就以该村委会就公共草原禁牧补偿费的分配事项召开村民代表大会，经全体村民代表大会2/3人员表决通过，按照4:3:3的比例予以分配，即村委会留30%用于村公共建设、李某等部分村民分配40%、王某等部分村民分配30%，而王某等部分村民不服该村村委会按照村民代表大会形成的分配方案，认为分配方案不公平，要求参加40%的分配比例享受补偿费“金额”或者“数额”的案件为例，王某等部分村民要求自己享受的草原禁牧补偿费分配比例进行调整，法院对此是不予受理的。这是村民自治的范畴，司法不宜强行介入。也就是说，如果王某等部分村民认为村委会根据经全体村民代表大会2/3人员表决通过，按照4:3:3的比例予以分配方案，不让自己参与分配而侵害了自己合法权益时，是可以以民事案件的性质向人民法院起诉，由人民法院通过司法权予以裁判；否则，在王某等部分村民参与分配的情况下，不能通过向人民法院起诉方式来要求以司法手段，对村委会根据经全体村民代表大会2/3人员表决通过的按照4:3:3的比例予以分配方案作出的决定内容强行进行调整，即人民法院对此诉讼请求是不予受理的。