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执行指挥中心实体化运行中的执行机制探析

来源: 作者:齐焕 责任编辑:张掖中院 发布时间:2019/11/14 10:46:36 阅读次数:
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  【论文摘要】:执行工作就是办理执行案件,办理案件就是根据法律规定实施具体的执行行为。执行指挥中心实体化运行即信息化在办理案件中的运用,就是把建立的各类系统转换为可操作的办案平台,和传统意义上实施的执行行为有机的结合为一个整体,充分利用大数据的功能作用,通过信息的调度、转换,深度地将二者系统性、完整性的融合。这种融合在达到理想化的状态时,执行质效也应当达到规范化的提升。

【关键词】:实体化    信息化   规范化   强制性

 

    什么是实体化?实体化是一个外来名词,本源是一个哲学上的概念,英文是substantiation,字面解释是实际存在的物体中文解释是把一类抽象构架或虚拟构架转变为主观形态的物质构架,呈现出实体状态。实体化是一个动词,实体化运作就是把一种无形的构架转变为有形构架的过程。

    执行指挥中心是一种网络构架,是由若干系统组成,最初是为了信息化技术在执行工作领域的运用,完善执行联动指挥机制而建立的信息化系统,之后随着大数据在各个领域的广泛应用,先后建立了执行案件管理系统、网络查控系统、信用惩戒系统、事项委托系统、信访案件管理系统、网络司法拍卖系统等,这些系统的建立实际上已经远远超出了最初的设想,不仅具有指挥联动功能,而且具有监督管理、办理案件、执行公开、廉政宣传等多项功能。大范围讲,应当是已经初步构建了执行工作现代化的网络体系构架。

    根据上面的解释,我们对执行指挥中心实体化运行应当确定一个概念。执行工作就是办理执行案件,办理案件就是根据法律规定实施具体的执行行为。那么执行指挥中心实体化运行的概念应当这样确定,即信息化在办理案件中的运用,就是把建立的各类系统转换为可操作的办案平台,和传统意义上实施的执行行为有机的结合为一个整体,充分利用大数据的功能作用,通过信息的调度、转换,深度地将二者系统性、完整性的融合。这种融合在达到理想化的状态时,执行质效也应当达到规范化的提升。

    在上面我讲过实体化运作实际上是一个转换的过程,这个转换过程必须看得见、摸得着,这就需要一个载体来实现。这个载体笔者理解的就是一种工作机制和工作模式也就是说通过建立一种符合信息化应用的工作机制和工作模式把执行办案系统和执行实施行为有机结合,那又该是什么样的一种工作机制和工作模式呢?

    流程化。根据我们现在使用的办案系统,它设计的步骤是流程式的,将执行行为分成若干个环节,每个环节完成之后,在系统上点亮节点,才能进入下一个环节。所以我们的工作机制和工作模式按照信息化的应用要求必然是流程化的。实际上流程化的工作模式最高法院早些年一直在倡导,各级法院也按照执行工作的特点和规律,制定了不少的制度规范,但设计的步骤相对宽泛,无法从环节上进行有效的监督和管理,也就没有实现真正意义上的流程化。而信息化的应用做到了,节点的设置,流转的程序,法律文书同步形成以及上传,这些制度设计切实实现了执行模式的流程化。所以我们现在的思维方式要与时代同步,形成网络思维。流程化有两大功能,一是规范行为,二是提高效率。流程设计的时间节点要求执行行为必须及时、高效,预警的功能又具有提示的作用,所以流程化一定程度解决了行为规范化的问题,也同步解决了执行效率问题。最高法院设定的办案系统流程化模式尚没有全覆盖,所以我们在制度设计的时候能否按照这样的网络思维和思路对其他执行行为设计流程呢?笔者对传统查控执行行为做了一个分析,也就是把传统查控所要采取的措施按步骤设计好,并且在时限上作出要求,这样做不仅可以穷尽所有的执行措施,而且能够体现效率原则。这一方面,实践中我们可以进行一些尝试和探索。

    标准化。我们一直在讲执行行为的规范化,笔者先后从事了多年的执行工作和审判工作,二者在职业能力上最大的区别是,审判法官主要依靠其学识和智慧,执行法官更多的是行为的规范。因为执行法官的司法行为更多的趋向于行政执法的方式。所以执行行为的规范,是执行管理的重点。在上述论点中提到网络的流程化解决了规范的问题,也就是它的设置理念是要求执行人员在什么时间段你必须做什么工作,完成什么工作。那么怎样做、做的是否好,就存在一个标准问题,那么规范的标准是什么?笔者从三个方面谈谈制度的设计。第一流程标准化。设立流程标准应当确定三个原则,一是顺序执行原则,即在法官的主导下,按照立案的先后顺序执行,不得调号、加塞。二是执行行为不间断。即执行程序和执行行为不间断推进,直至财产的处分和分配。除非出现法定的“中止”“终结”或转入其他程序情形。三是首执案件责任制。首次执行案件的执行人员要确定相对的责、权、利,对案件产出的最后结果要进行规范性的审查。第二查控标准化。特别对传统查控设定好刚性的调查项目和内容,对被执行人主体的财产调查全覆盖,采取“排除式”的方法,要求必须去完成,不因执行人员的能力水平以及主观意愿而“遗漏”。第三措施标准化。任何阻却执行情形的出现,都会触发一定的法律后果,并依法采取执行措施予以排除或制裁,减少人为的判断和自由裁量的空间。

    上述制度的设计,笔者认为一定程度上可以解决执行工作中突出的“老大难”问题。一是选择执行的问题,二是消极执行的问题,三是解决了强制力不足的问题。在这里重点谈谈强制力不足的问题。由于没有标准化的工作要求,执行法官的裁量权缺乏制度约束,是否采取强制措施主动权在法官。现实的情况是法律规定的各项强制措施没有得到很好的实施。举例说明,法律规定的财产报告制度现阶段没有得到完全的落实。这是查控财产,惩戒被执行人首要的措施手段。笔者的观点是,在设计标准化的工作流程时,把法律规定的强制措施也在程序上作出刚性的要求,就是把执行的强制性体现在实施执行行为的各个阶段。

实现了流程化和标准化,笔者认为同时也解决了一个精细化管理的问题。按照标准化设计出来的办案流程,有型、有款、操作起来有章可循,管理可以细化到每个程序、每个节点。英美法系有一个经典法理:一个严格按照司法程序审判的案件,理论上讲,结果必然是公正的。同理,一个严格按照程序设计、制度设计办理的执行案件,其最终的产出必然是合规的、公正的。当然前提是制度设计必须科学、合理。

    集约化。苏州工业园区法院自行设计了一个系统模块,“一键生成”8类法律文书,他们把执行启动后模式统一的执行通知书、报告财产令等几类的法律文书在系统集中自动生成,统一通过送达平台集中送达,这种程序性事务性的工作采取集约化的方式,很大程度提高了工作效率。他们的案件量和我们的甘州区法院持平,但全部的执行人员仅有40人。近年来他们进行了一系列的执行机制的改革,全面应用信息化,执行质效位居江苏省前列。我们现在实现的和不动产登记中心的“点对点”对接,以20件案件为例,在一个上午可以集中完成查控,而将这些案件分配到每个实施组,采取传统的查控,一周之内完成都应该有问题。

显而易见,集约化可以大幅度的节约执行的成本,提高工作效率。信息化手段的应用使得我们完全可以实现事务性工作集约化。特别对实施团队而言,大量事务性程序性的工作由指挥中心通过网络来完成,这样可以有更多的时间和更多的精力来完成其他重点环节的工作。

    其次是信息的集约化,我们现在的要求是每个步骤和每项措施在完成之后,必须随时输入系统,这样把实施行为的信息通过网络反馈到了执行案件管理系统,管理系统及时掌握了所有案件执行的信息,通过案件分析系统对个案和整体案件执行情况进行质效分析,随时为决策和监督提供全面的数据信息,也可以通过平台向每个实施团队提供各个方面需要的信息。

    共享化。所谓共享就是信息资源的共享。在我们使用的案件系统中设置了关联案件系统,这个系统可以掌握在全省范围内所有的关联执行案件。举一个实例:去年,我们通过关联案件查询到我们案件的一个被执行人在某县法院有一个作为申请人的执行案件,我们通过平台及时和该县法院执行指挥中心取得了联系,反馈的信息是案件标的250万,正在执行中,最近刚执行到位40万元,当事人尚未领取。我们迅速通过平台以委托的形式请求协助冻结后,派员将该笔案件款执行到位。这就是大数据助力执行工作最好的实证,没有实现信息化这样的执行结果是无法想象和实现的。

    执行指挥中心实体化运作的要求就是把这些建立的系统转换为办案平台全面应用。上述举例是一个典型,所以我们要充分的应用各类办案平台,对所有关联案件进行查询,形成分析报告反馈至实施团队,切实实现所有信息资源的共享。

最高法院今年将实现人民法院的案件管理系统和公安机关的公民身份资源信息对接,我们现在实现的“总对总”、“点对点”系统对接等,这些都是信息资源的共享。可以想象,如果我们的被执行人查询系统和公安机关的人脸识别系统对接,还存在被执行人难寻的问题吗?期待《强制执行法》在这些方面有所突破。

信息资源共享是一个大概念,我们执行过程中把案件节点完整的录入系统,实际上是在建立执行案件的数据库。在法院内部审判信息和执行信息可以实现信息资源共享,法院和法院之间、上级和下级之间可以实现信息资源共享。我们现在把失信被执行人名单嵌入政府部门的失信惩戒系统,是法院和联动部门惩戒被执行人的信息资源共享。相信,随着大数据的广泛应用,信息资源共享的范围将不断扩展,利用大数据分析案情,掌握被执行人各方面的信息,将是执行工作现代化建设的一个重要方面。

    分段式。财产的查控现在实现了网络查控,但目前网络查控尚未实现全覆盖,还有许多的“盲点”,这就需要采取线下的传统查控措施。根据这样的要求,首先我们必须把线上和线下的查控措施进行分段。最高法院在建立网络拍卖系统后,今年又新上线了网络询价系统,财产的处分工作已经打破了传统意义上的概念,议价、询价、评估、拍卖,这是现在财产处分工作必须遵循的程序。财产处分是执行行为中一个非常重要的环节,不仅有传统意义上线下的工作还需要线上的工作,涉及的法律法规相当多,所以要形成专业化,应当有专业素质的人员来具体操作和实施。根据这个要求,也应当将财产处分分为一个实施的阶段。执行案件实施执行行为是整个执行案件过程中的核心,决定对查控财产如何处置外,还决定在执行行为中采取的财产查控措施和法律规定的强制措施,这个核心应当成为一个重要阶段。

    分离式。传统执行案件的模式是“一人包案”到底,自由裁量的空间很大,既不利于监督管理,也存在极大廉政风险。最大的风险点在财产处置上,这些年,全国法院的一些执行机构出现了廉政问题,出问题的关键都是在财产处置上。所以最高法院要求财产的评估和执行人员的执行行为分离。实际做法是由立案庭来完成财产的评估工作。但存在的突出问题是财产评估的周期过长,立案庭没有对财产评估的时限做一个时间上的要求,任由评估机构来确定和安排,严重影响了执行效率,同时还存在对评估行为监督不够有力的情形。鉴于存在这些问题,在“基本解决执行难”阶段全国许多法院将财产评估委托工作交由执行局来完成,当然必须体现分离原则。财产价值的评估工作现在不仅仅是传统的委托评估机构来完成,新上线的财产询价系统其功能将进一步扩大,使用该系统目前就可以完成部分财产评估工作。财产的评估工作分为线上和线下两部分,现在财产的处置要遵循四个环节的程序进行,要形成一个完整的工作链条,所以必须要确定一个专门的工作单元组织来实施和完成这项工作。同时在委托评估机构评估执行财产时,我们要按照法律规定加强监督,必须要在时限上作出明确要求。

    笔者把执行指挥中心实体化运行中的执行机制和执行模式在制度设计上总结为“四化两分”,指导思想体现最高法院“一性两化”的工作要求,以信息化的应用提高规范化的水平,以规范化的提升促进信息化的发展,并意图通过流程上的制度设计,解决消极执行、选择执行以及执行措施强制性不足等较为突出的问题。同时落实法官负责制,也即每一个重点环节均由不同的法官来把控、负责以及监督,形成分权操作、分段运行、分权制衡的流程化工作机制和工作模式。

 

 

 

 

 

 

参考文献:

[1]亚里士多德《形而上学》

[2]最高人民法院《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》。

[3]最高人民法院《关于加快智慧法院的意见》。

   [4]最高人民法院《执行工作指导》。