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司法改革2020:继续奋斗,勇往直前

来源:人民法院报 作者:刘 峥 何 帆 责任编辑:张掖中院 发布时间:2021/1/25 9:28:58 阅读次数:
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 日月其迈,岁律更新。告别极不平凡的2020年,我们走入希望与挑战并存的2021年。回首2020年,全国法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习贯彻习近平法治思想,深入贯彻落实党的十九届二中、三中、四中、五中全会精神,改革举措次第推出,治理效能不断凸显,人民群众获得感、满意度明显提升,在艰巨考验中交出合格答卷。

  截至目前,中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》确定由最高人民法院牵头的29项改革任务中,22项已经完成,其余各项均取得实质性进展。人民法院“五五改革纲要”提出的65项改革举措中,70%已全面推开,中国特色社会主义审判权力运行体系各方面制度更加成熟更加定型。

  加强改革谋划和督察,不折不扣抓落实

  深化司法体制改革是一项系统工程,既要“操其要于上”,加强战略谋划和顶层设计,也要“分其详于下”,把握工作着力点,推动各项改革系统集成、落地见效。党的十八届三中全会以来,气势如虹、波澜壮阔的司法体制改革之所以能产生磅礴伟力,做成“想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”,就在于改革的思想理论、组织方式、制度框架发生了深刻性变革,实现了飞跃式发展。

  “善学者尽其理,善行者究其难。”通过坚持党对全面深化改革的集中统一领导,司法体制改革实现了由局部探索、破冰突围到系统协调、全面深化的历史性转变。审判权力运行、人员分类管理、经费保障模式、法院组织体系、智慧法院建设和开放、动态、透明、便民的阳光司法机制等基础性制度框架基本确立,许多领域实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构。在此期间,人民法院通过谋规划、搞督察、推试点、促创新、发案例、抓落实,力求点面结合、内外兼顾、上下联动、前后衔接,逐步形成了系统完备、科学规范、卓有成效的改革方法论。

  2020年召开的中央全面依法治国工作会议,明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位,是党和国家法治建设史上具有划时代意义的重要里程碑,更是人民法院进一步深化司法体制改革的根本遵循和行动指南。一年来,面对突如其来的新冠肺炎疫情,人民法院按照既定目标和时间节点,始终坚持中国特色社会主义法治道路不动摇,强化目标导向、问题导向、效果导向,运用改革思维和改革方法破解机制性阻碍、实践性难题,促进制度建设与治理效能更好转化融合。

  ——抓统筹谋划。“秉纲而目自张,执本而末自从。”一年来,最高人民法院司法改革领导小组召开3次会议,年初确定改革要点、建立工作台账,年中督促工作进展、力推督察落实,年底总结梳理成效、谋划明年工作。上半年印发《关于人民法院贯彻落实党的十九届四中全会精神推进审判体系和审判能力现代化的意见》,推动把司法制度优势更好转化为国家治理效能。下半年召开全国法院司法体制综合配套改革推进会,推动各领域、各层次改革任务一体部署、一体推进、一体落实。印发《关于加强和规范重大司法改革试点工作的意见》,要求对重大改革试点挂账管理、定期清理、到点验收,确保试点工作依法规范有序推进。同时,充分发挥司法改革台账的统管作用,严格台账填报,及时掌握动态,加强指导协调,有效解决问题,推进各项改革任务整体协同发展。

  ——抓督察落实。习近平总书记反复强调,“督察是抓落实的重要手段”。制度是否有效运转,前序改革是否实现目标集成、政策集成、效果集成,必须依靠督察问效。2020年10月,最高人民法院配合中央政法委,在黑龙江、山东、安徽、广东、云南、陕西6省开展政法领域全面深化改革专项督察,在苏州、成都、太原、西安召开4场法院系统督察评估座谈会,深入了解各地改革落实情况,剖析存在问题。督察情况在全国法院司法体制综合配套改革推进会上作了通报,要求各地法院举一反三、对照整改。最高人民法院制定《关于〈政法领域全面深化改革督察报告〉所反映问题的整改方案》,在内部压实整改责任,做到立行立改、标本兼治。

  ——抓总结评估。习近平总书记多次指出,“要对已经出台的改革方案经常‘回头看’……对拖了后腿的要用力拽上去,对偏离目标的要赶紧拉回来”。“要做好党的十八届三中全会以来改革任务落实情况的总结评估,把总结评估同谋划‘十四五’时期改革思路结合起来”。

  2020年3月,最高人民法院印发《人民法院司法改革“回头看”工作方案》,以“听、查、访、评”方式,全面启动已经出台方案的改革任务推进情况“回头看”工作,既看相关联改革方案的配套出台和落实情况,也评估改革总体成效。结合督察问效情况,形成《关于党的十八届三中全会以来人民法院全面深化司法改革落实情况的总结评估报告》,分别报送中央改革办、中央政法委。评估报告既全面总结成效,也不回避问题,实事求是提出下一步工作建议。

  ——抓解读培训。“孤举者难起,众行者易趋。”改革只有凝聚社会各方共识,尊重基层首创精神,才可能行稳致远。2020年,最高人民法院高度重视政策解读工作,但凡重要改革文件出台,都会以答记者问、理解适用、配套案例、专家解读等形式宣讲政策、释疑解惑,并就司法责任制综合配套改革等重要改革举措组织撰写数十篇系列解读文章。举办全国法院司法改革业务培训班,除专题授课外,各改革职能部门负责同志与百名学员坦诚交流,不设禁区,有问必答,真正做到直面问题、舒心顺气、凝聚共识。全年印发四批52个改革案例,培育挖掘基层创新典型,及时宣传总结推广。全国法院形成改革创新活力竞相迸发、充分涌流的生动局面。

  服务构建新发展格局,推动高质量发展

  2020年,党的十九届五中全会顺利召开,会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》,开启了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程。一年来,各级人民法院以发挥法治固根本、稳预期、利长远作为着力点,全面提升服务保障新发展格局的能力和水平,确保党和国家的事业推进到哪里,司法服务保障就跟进到哪里。

  ——围绕助力高质量发展,建设高标准市场体系,会同国家发改委印发《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》,从市场主体、产权保护、公平交易、市场秩序、民生保障、服务开放、高效解纷等七个方面,提出了三十一条贯彻意见。服务保障国家金融战略实施,推动设立北京金融法院。

  ——围绕实现开放的国内国际双循环,推进更高水平对外开放,印发《关于人民法院服务保障进一步扩大对外开放的指导意见》,为统筹国内法治和涉外法治贡献司法方案。依托最高人民法院国际商事法庭,打造“一站式”国际商事多元纠纷解决平台,新聘请24名中外国际商事专家委员,专家委员会增至55人。

  ——围绕打造市场化法治化国际化营商环境,印发《关于进一步做好优化营商环境工作的意见》,持续优化“执行合同”“办理破产”等重点指标。印发《关于推进破产案件依法高效审理的意见》,将推进破产案件依法高效审理贯穿于促进市场主体积极拯救和及时退出全过程。

  ——围绕抓好疫情防控工作,就疫情民商事、涉外商事海事案件等出台5个指导意见,下发4个通知,指导疫情期间诉讼服务、审判执行工作,精准服务做好“六稳”工作、落实“六保”任务。会同人社部、司法部、文旅部等出台文件,依法妥善处理劳动争议、旅游合同等纠纷。发布6个依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例、31个服务保障复工复产典型案例,发挥案例示范指导作用,促进生产生活秩序加快恢复。

  ——围绕服务创新驱动发展,健全以公平为原则的产权保护制度,加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设。建立了符合知识产权案件特点的诉讼证据规则,加大了对商业秘密、著作权的司法保护力度,印发了30多件知识产权司法解释和指导意见。全国20个高级人民法院、134个中级人民法院、134个基层人民法院先后开展知识产权审判“三合一”工作。

  ——围绕民法典按时统一正确实施,全面清理司法解释,制定首批民法典配套司法解释,共废止116件、修改111件、新制定7件,送给全国人民一份新年“法治大礼包”。

  ——围绕粤港澳大湾区建设,签署《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》修改文本,开通内地与澳门司法协助网络平台。签署《关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的补充安排》,推动内地与香港民商事司法协助从建章立制步入优化完善的新阶段。印发《关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,支持深圳中院“应试尽试”,率先试点个人破产制度。

  ——围绕海南自由贸易港建设,研究起草关于人民法院为海南自由贸易港建设提供司法服务和保障的意见,推动设立海南自贸港知识产权法院,并于2020年12月31日揭牌办公。

  ——围绕区域发展重大战略,印发《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》,支持相关法院跨行政区划管辖黄河流域环境资源案件。

  司法责任制走深走实,强化制约与监督

  “事必有法,然后可成。”2020年9月召开的政法领域全面深化改革推进会,将加快推进执法司法制约监督体系改革和建设作为下一步工作重点。从全面落实司法责任制的推进实施情况看,“四梁八柱”性质的基础制度框架已经确立,“放权与监督如何平衡”“过问与监管如何区分”“惩戒与保障如何统一”等重大问题已形成共识,关键在于不断优化调整政策、完善配套措施、强化制约监督。

  2020年,全国法院以贯彻落实中央《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》为抓手,不断强弱项、补短板,推动司法责任制走深走实。

  ——坚决避免“木桶效应”,确保制约监督全部覆盖。司法责任制是深化司法体制改革的“牛鼻子”,必须通过督察问效和总结评估,及时寻找“疏漏”、发现“短板”,牢牢扎紧制度的“笼子”。2020年,最高人民法院印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》,对过去规定不完备的作出优化调整,落实不到位的注重指引督促,实践探索可行的推动巩固定型。“四类案件”如何识别监管、专业化审判组织如何随机分案、内设机构改革后怎么组建团队、基层法院院庭长怎样常态化办案、如何完善绩效考核机制……文件实施后,上述一系列新老问题迎刃而解,改革政策指引更加明晰,确保司法责任制改革锚定方向不偏航。为切实加强党对司法监督工作的领导,发挥党内监督主导作用,印发《关于推进以党内监督为主导 贯通协调监察监督与司法监督工作机制的分工方案》,确保党章党规党纪在人民法院有效执行,各类监督机制贯通融合、协作配合、不留死角。

  “靡不有初,鲜克有终。”文件出台并不意味着改革任务的终点,最多只是改革的阶段性成果,最终还是要看改革措施是否得到落实、改革目标是否有效实现。2020年,最高人民法院加大督促力度,要求全国法院严格落实2019年印发的《关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见》,26家高级人民法院已制定本院审判权责清单并报最高人民法院备案,上海、广州、吉林等地法院将权责清单内嵌入办案系统,实现清单权重化、标准化、信息化。31个省(自治区、直辖市)全部在省一级设立法官惩戒委员会,辽宁、山西、云南已依法追究26名法官的违法审判责任。

  ——着力推进“类案同判”,确保法律正确统一适用。裁判中的法律适用是否统一,决定了司法公信力能否垂范久远,也影响到司法的“稳预期”功能发挥。2020年,最高人民法院在健全完善法律统一适用机制上接续发力,在推进落实2019年出台的审判委员会制度改革意见、建立法律适用分歧解决机制的实施办法基础上,先后印发《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》和《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》。“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的制度框架初步确立。在对下指导上,印发《关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》,要求各高级人民法院进一步规范办案指导文件、参考性案例发布程序,及时向最高人民法院备案,杜绝不同地区办案标准的不合理差异。

  ——严格落实“三个规定”,确保铁规禁令生威发力。“三个规定”及其实施办法,为各级人民法院工作人员依法公正履职架设了“高压线”、筑起了“防火墙”。一年来,最高人民法院对全国法院落实防止干预司法“三个规定”情况开展专项整治,畅通信息直报系统,建立干预过问案件情况月报告和“零报告”制度,健全对记录违规干预过问案件办案人员的保护和激励机制。整合重建原内外部人员干预过问案件信息专库,建成联通四级法院的“三个规定”记录报告平台,并将领导干部插手重大事项情况一并纳入记录报告内容。印发《关于对配偶父母子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行人员实行任职回避的规定》,被称为“史上最严”的司法人员从业限制和任职回避制度。

  互联网司法大显身手,提升群众获得感

  “看似寻常最奇崛,成如容易却艰辛。”2019年底,全国法院均已开通移动微法院,并上线运行,跨域立案服务在中级、基层人民法院全面实现。3255家法院建成电子卷宗随案同步生成系统,占法院总数的93%。经过杭州、北京、广州三家互联网法院的示范引领,许多法院已探索建立在线诉讼规则,积累了在线审理经验。因此,当新冠肺炎在2020年初汹涌而至时,各级人民法院已做到枕戈待敌、敢战能胜。

  疫情防控伊始,在线诉讼成为战略需求,最高人民法院因时而动,迅速印发《关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》。通知既是人民法院全面推进在线诉讼的“动员令”,也是法院审理模式转型升级的“集结号”。截至2020年底,全国法院在线立案715.9万件,在线调解385.4万次,在线开庭85.6万场,电子送达2088.3万次,网上司法拍卖84.18万余件,实现了“审判执行不停摆、公平正义不止步”,得到了广大人民群众的高度认可赞誉。人民法院调解平台与全国总工会、全国工商联、中国侨联、人民银行、证监会、国家发改委价格认证中心等实现“总对总”对接。中国裁判文书网改版升级,公开文书破亿,庭审直播场次过千万,被学者认为“体现了中国优势、显示了中国气派”。经过实战检验,各级人民法院普遍尝到在线诉讼的“甜头”,办案理念与配套设施同步提档升级,真正做到“在危机中育新机,在变局中开新局”。

  中国的互联网司法在全球领先,并成为普遍实践,并未减损设立互联网法院的意义。经过三年多的探索创新,互联网法院推进构建在线诉讼模式、形成操作示范指引的阶段性任务已经完成,推动网络空间治理法治化的功能更加凸显。一年来,三家互联网法院依托集中管辖优势,审理了一大批具有填补空白、树立规则、先导示范意义的互联网案件,实现了以司法裁判定标尺、明边界、促治理。在2020年9月召开的互联网法院工作座谈会上,包括中国科学院、中国工程院院士在内的数十位互联网信息技术专家、法学学者、全国人大代表、政协委员、互联网企业代表高度肯定互联网法院在促进数字经济发展方面的重要作用,并就如何优化互联网法院设置模式提出建议。作为全球司法“领跑者”的中国互联网法院发展正式转入“新赛道”。

  制度建设进入深水区,转化治理新效能

  “犯其至难而图其至远。”随着改革进入深水区,制度建设的任务更重、困难更多,只有朝着最难之处攻坚,远大任务才可能实现。2020年,人民法院既抓试点探路,又抓制度优化,各项制度建设都朝着更加成熟更加定型聚拢,制度活力不断显现。

  根据全国人大常委会的授权,民事诉讼程序繁简分流试点在15个省份20个城市305家法院推开。2020年,最高人民法院年初即召开试点推进会,同步印发试点方案和实施办法。为便于评估试点成效,制定试点数据指标体系和统计口径,形成104项数据指标,配套建立月报和季报机制。在上海、苏州、成都、宁波、深圳、郑州召开现场调研会,据此印发两批试点常见问题回答口径,制定试点诉讼文书样式,及时明确规则、纠正偏差、形成指引。经过一年试点,试点法院程序效能得到充分释放,司法资源配置更加精准,做到了“简案快审,简程序不减权利;繁案精审,加资源不加时间”。

  “法与时转则治,治与世宜则有功。”2020年,一站式多元解纷和诉讼服务体系建设也在不断加速推进。最高人民法院印发《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》,在诉讼服务中心普遍建立调解、速裁专门场所。90%以上法院建立多元解纷区,3468家法院建立在线调解室。全国98%以上地区建立党委领导下的多元解纷机制,95%以上地区将万人成讼率纳入平安建设考评体系,有效破解了矛盾纠纷前端治理责任弱化等问题。2020年12月3日,针对社会上关于个别法院可能出现年底立案难的担心,最高人民法院向全国法院发出通知,坚决杜绝年底不立案、拖延立案、增设门槛、搞变通限制立案。12月5日,再次强调决不允许搞“结案指标美容”,对有案不立问题零容忍,坚决信守对党和人民的承诺。

  在推进扫黑除恶常态化的同时,刑事诉讼制度防错纠错、保障人权的功能也不断被强化。“两高三部”印发《法律援助值班律师工作办法》和《关于规范量刑程序若干问题的意见》,确保犯罪嫌疑人、被告人得到有效法律帮助,进一步提升量刑的公开公正程度。刑事案件智能辅助办案系统日臻完善,已就102个常用罪名制定相应证据标准,为执法司法提供智能辅助服务和制约监督抓手。

  随着人民陪审员法全面推进实施,全国人民陪审员总数达到33.6万余人,超过20万通过随机抽选产生。最高人民法院会同司法部印发《〈中华人民共和国人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》,规范事实认定问题清单、任职回避、参审率等相关问题,进一步增强制度的可操作性。

  人事经费保障再发力,综合配套有新招

  习近平总书记强调,“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法。”深化司法体制综合配套改革,必须在“配套”上下功夫,不断激发改革的“联动效益”和“共生效应”。2020年,最高人民法院主动担当、奋发作为,在完善司法人事制度和经费保障机制方面迈上新台阶。

  实行法官员额制,有利于优化司法资源配置、强化司法职业保障。这一年,伴随法官退休待遇适用政策问题正式明确,包括交流、医疗、差旅、住房、公务交通补贴等在内的法官单独职务序列配套待遇政策体系已全面建立,最大程度激发了改革的内生动力。另一方面,员额地位并非“保险箱”,员额待遇也必须有责任义务对应。最高人民法院印发《人民法院法官员额退出办法(试行)》,全面规定法官员额退出的情形、程序及后果。员额制改革后至今,全国法院已有2000余人因业绩考核不达标、违纪违法、任职回避等原因退出员额。随着经济社会形势不断变化,员额配置也不是一成不变,最高人民法院印发《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见(试行)》,规定了员额动态调整的组织方式、主要依据及启动情形,提升法官员额管理的科学化规范化水平。

  2020年也是修订后的法官法生效实施第一年。最高人民法院会同最高人民检察院,印发《关于在部分地方放宽担任法官、检察官学历条件及有关事项的通知》,进一步明确了在部分地方担任法官的学历放宽条件,有效缓解了部分艰苦边远地区法官队伍人才储备不足的问题。制定印发《关于新法官法、检察官法实施后部分司法人员选任条件适用政策的答复意见》,明确了部分司法人员参加法官遴选时的选任条件,促进法官队伍有序增补、稳定发展。同时,还首次以司法解释形式规范和确认了司法警察的职责职权。

  人民法院经费保障体制方面。最高人民法院对全国法院财物统管情况开展调研,从财政事权支出责任角度研究确定司法经费保障的主体责任。先后会同财政部印发《人民法院诉讼费退付管理暂行办法》《人民法院财务管理办法》《人民法院业务经费开支范围》和《罚没财物管理办法》,确保诉讼费应收尽收、应退尽退,进一步规范人民法院财务管理和罚没财物管理机制。

  征途漫漫,惟有奋斗。2021年是“十四五”开局之年,历史的脚步已来到新起点,我国也进入新发展阶段。面对新起点、新征途,习近平总书记指出,“改革道路上仍面临着很多复杂的矛盾和问题,我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃,我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克。”站在新的历史交汇点,各级人民法院将认真贯彻党的十九届五中全会、中央全面依法治国工作会议和中央政法工作会议精神,秉持“继续奋斗,勇往直前”的精神,持续深化司法体制改革,让人民群众的获得感成色更足,努力建设更高水平平安中国、法治中国,以优异司法成绩迎接建党100周年。